Українська електронна бібліотека

Загрузка...


Академія прокуратури України (збірник наукових праць)

79. Следственный комитет при прокуратуре российской федерации - феномен или шаг к дальнейшей реформе предварительного следствия в России


Ключові слова: Слідчий комітет прокуратури Російської Федерації, слідчі органи виконавчої влади, особливості повноважень, повноваження слідчих Комітету, співвідношення з іншими органами влади, прокуратурою.

Следственный аппарат в прокуратуре России существовал не всегда. Он появился в середине XVIII века и на протяжении всего исторического периода неоднократно упразднялся, передавался в другие органы и создавался вновь. Последняя передача следственного аппарата из судебной системы в органы прокуратуры была осуществлена в 1928-1929 годах [ 1 ]. В дальнейшем система следственного аппарата прокуратуры оставалась практически постоянной. Менялись лишь организация расследования, подследственность дел и численность следователей, которые независимо от всего этого находились в процессуальном и организационном подчинении прокурора.

Федеральным законом от 5 июня года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [2] было положено начало для создания Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (далее Следственный комитет).

С созданием этого комитета реформы предварительного следствия не состоялось, Изменения в большей степени затронули полномочия прокурора. Его процессуальный статус пересмотрен настолько кардинально, что «имеются все основания утверждать: в УПК РФ под прежним названием появилось абсолютно новое лицо» [3].

От прокурора к руководителю следственного органа перешли полномочия: давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайств в случаях, предусмотренных УПК РФ; давать следователю обязательные для исполнения письменные указания; отменять незаконные и необоснованные постановления следователя; разрешать вопросы об отводе следователя; отстранять следователя от ведения расследования. Прокурор лишен возможности возбуждать уголовное дело, но у него осталось право на отмену постановления следователя о возбуждении уголовного дела и возвращении дела, поступившего с обвинительным заключением, для производства дополнительного следствия. Он же утверждает обвинительное заключение, а затем поддерживает обвинение в суде.

Полномочия прокурора, хотя и утратили властно-распорядительный характер, но прокурор по-прежнему остается должностным лицом, уполномоченным осуществлять надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия (ч. 1 ст. 37 УПК РФ). С разделением функций предварительного следствия и надзора за ним прокурор перестал быть руководителем предварительного следствия, а прокурорский надзор за процессуальной деятельностью стал лишь несущественно отличаться от других отраслей надзора.

Значительное расширение полномочий коснулось не только руководителей следственных органов Следственного комитета, но и соответствующих руководителей следственных подразделений и их заместителей в системе Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Однако, несмотря на это сходство, Следственный комитет является органом, аналога которому не было как в системе прокуратуры, так и в системе следственных органов России. Это обусловлено тем, что Следственный комитет, с одной стороны, не относится ни к одной из ветвей власти, а с другой организационно и процессуально независим от прокуратуры.

Независимость Следственного комитета от прокуратуры проявляется в том, что все вопросы, касающиеся организации работы, отнесены к компетенции его председателя. И это несмотря на то, что в соответствии с Законом о прокуратуре РФ [4] Следственный комитет входит в систему прокуратуры РФ (ч. 4 ст. 11), является ее органом (п. 1 ст. 20.1), а его работники прокурорскими работниками (п. 8 ст. 20.1). К тому же председатель Следственного комитета является и первым заместителем Генерального прокурора РФ (п. 3 ст. 20.1). В качестве совещательного органа в системе Следственного комитета образуются коллегии, с помощью которых осуществляется руководство следственными управлениями и отделами. Поэтому организация уголовно-процессуальной деятельности является исключительной прерогативой председателя Следственного комитета и руководителей следственных управлений и отделов, осуществляющих деятельность в пределах своей компетенции. За Генеральным прокурором РФ сохранилось только право организации дознания, где указания прокурора в соответствии с ч. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре РФ являются обязательными для исполнения*.

Следователи Следственного комитета отличаются большей независимостью от прокурора, чем другие следователи следственных подразделений органов исполнительной власти МВД, ФСБ и ФСКН. Это обусловлено тем, что прокурор не может поставить вопрос о привлечении следователей и руководителей следственных подразделений Следственного комитета к дисциплинарной ответственности за допущенные в ходе расследования нарушения уголовно-процессуального законодательства. В УПК РФ такой механизм отсутствует.

До образования Следственного комитета следователи прокуратуры организационно находились в подчинении прокурора, который и применял дисциплинарные взыскания. В отношении следователей органов исполнительной власти, допустивших нарушение уголовно-процессуального закона при расследовании уголовного дела, прокурор реагирует представлением. Представление это «общенадзорный» акт прокурорского реагирования, применяющийся по аналогии в досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

В соответствии с п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 26 и ст. 24 Закона о прокуратуре РФ представление вносится прокурором при выявлении нарушений закона в действиях органов исполнительной и законодательной власти, местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций. Следственный комитет согласно п. 1 ст. 20-1 Закона о прокуратуре РФ является органом прокуратуры, которая в соответствии со ст. 129 Конституции РФ не входит в систему органов исполнительной и законодательной власти,

* Следует отметить, что полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания не только сохранены, но и расширены.

местного самоуправления. Поэтому представления не могут вноситься прокурорами руководителям следственных подразделений Следственного комитета на нарушения, допущенные следователем.

Практика прокурорского надзора пошла по другому пути. Надзирающие прокуроры руководствуются разъяснением Генеральной прокуратуры от 15 апреля 2008 года № 15-12-08, которое рекомендует в случае бесспорного установления вины конкретных должностных лиц Следственного комитета ставить вопрос об ответственности за допущенные нарушения закона в требовании, которое является новым видом актов прокурорского реагирования в досудебном производстве (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Не вдаваясь в подробности данной проблемы, следует отметить, что требование это индивидуальный акт прокурорского реагирования на конкретно выявленное нарушение в ходе предварительного расследования. Поэтому, как нам представляется, прокурор не может констатировать или предрешать виновность следственных работников Следственного комитета и ставить вопрос об их дисциплинарной ответственности, поскольку в п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ и в других нормах уголовно-процессуального законодательства такое право прокурора не закреплено. Применять по аналогии с ч. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре РФ способы реагирования в отношении должностных лиц, которые не относятся к законодательной, исполнительной власти, органам местного самоуправления, прокурор не вправе. В силу прямого предписания ч. 1 ст. 30 Закона о прокуратуре РФ полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Следственный комитет отличается от следственных органов исполнительной власти более широким перечнем задач.

В соответствии с п. 2 Положения о Следственном комитете при прокуратуре РФ основными задачами Следственного комитета являются: 1) разработка мер по формированию государственной политики в сфере исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве; 2) совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности; 3) обеспечение законности при производстве предварительного следствия и защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной УПК РФ; 5) организация и осуществление в пределах своих полномочий международно-правового сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства [5].

В свою очередь задачами, например, органов предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации являются: 1) обеспечение в пределах своих полномочий исполнения законодательства РФ об уголовном судопроизводстве; 2) организационно-методическое руководство расследованием преступлений, подследственных следователям органов внутренних дел РФ [6].

Некоторые схожие со Следственным комитетом задачи имеют МВД РФ, ФСБ РФ и ФСКН РФ с той лишь разницей, что каждый из них должен выполнять их в своей сфере деятельности. К таким задачам относятся разработка общей стратегии государственной политики и совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности. У следственных структур органов МВД РФ, ФСБ РФ и ФСКН РФ такие задачи отсутствуют.

Сравнительный анализ задач Следственного комитета, следственных органов исполнительной власти и самих органов, в структуре которых состоят следственные подразделения, дает основание сделать вывод, что разработчиками концепции разделения функций предварительного следствия и надзора за ним заранее планировалось не ограничиваться созданием просто нового следственного органа. Следственный комитет должен стать своего рода организатором формирования государственной политики в сфере исполнения законодательства РФ об уголовном судопроизводстве и координатором следственных органов в расследовании преступлений.

В любом случае с созданием Следственного комитета произошло не только существенное изменение полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, но и положено начало для реформирования организации предварительного следствия.

Пути дальнейшего развития реформы предварительного следствия широко обсуждаются учеными и практиками [7; 8]. При этом обосновывается необходимость реформы предварительного следствия, а также высказываются сомнения в ее продолжении. В частности, Н. А. Колоколов в статье «Не ограничится ли реформа предварительного следствия очередной сменой руководства?» делает выводы о необходимости модернизации предварительного расследования, констатируя при этом, что пока реформаторы предварительного следствия ограничились только сменой руководства [9].

Предлагаются различные варианты дальнейшей реорганизации предварительного следствия. Совсем недавно ИА «Росбапт» в публикации «Силовой передел» [10] сообщило о серьезных структурных преобразованиях правоохранительных органов. По данной информации, после 20 сентября

2007 года начнется подготовка к созданию Федеральной службы расследований (ФСР), которая должна объединить все следственные органы в стране. Следом может стартовать давно обсуждаемая реформа по разделению МВД на криминальную полицию, муниципальную милицию и национальную гвардию. Заключительным этапом структурных преобразований должно стать слияние Генпрокуратуры и Министерства юстиции.

Не исключено, что авторы публикации правы относительно создания единого следственного органа, который будет включать в себя экспертно-криминалистические подразделения и соответствующие оперативные службы. Вместе с тем еще накануне создания Следственного комитета его председатель А.И. Бастрыкин очень сдержанно отнесся к идее единой Федеральной службы расследований наподобие американского ФБР, заявив, что «... надо посмотреть, как будет работать наш Следственный комитет, и спустя какое-то время внести в структуру и, может быть, в закон необходимые корректировки» [11].

Годовой юбилей Следственного комитета, который состоялся 7 сентября 2008 года, мнение А.И. Бастрыкина относительно создания единого следственного органа не изменил. Подчеркивались востребованность этого органа и эффективность его работы. В свою очередь официальные представители этого органа дословно цитировали высказывание своего руководителя так: «Данная идея мне не представляется как конструктивная. Больше это не всегда есть эффективно и лучше. Создание единого следственного комитета осложнит работу следователей. У меня здесь чисто прагматический подход. Мы загрузим себя дополнительными проблемами. У следователей МВД, ФСБ и Госнаркоконтроля должна быть сохранена связь с оперативно-розыскными службами. И самое главное, как управлять всей конструкцией. Одно дело руководить ведомством, в котором 16,5 тысячи следователей, а другое дело 120 тысячами человек» [12].

Другим вариантом продолжения реформы предварительного следствия остается возврат к институту судебных следователей (судебных судей) в том виде, в каком он существовал по Учреждению судебных установлений и Уставу уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 года. Статус судебных следователей был высок и фактически приравнивался к правовому положению судей. Они не только осуществляли «производство следствий по делам о преступлениях и проступках», но и считались членами окружных судов, при необходимости входили в состав суда, рассматривающего конкретное дело по существу, за исключением тех дел, предварительное следствие по которым производили самостоятельно. Руководителей и начальников над судебными следователями не было. «При производстве следственных действий судебные следователи состояли под наблюдением прокуратуры и в иерархической подчиненности окружному суду и судебной палате. Окружной суд в уголовном его отделении рассматривал жалобы на следователей и разрешал представления по вопросам, превышающим их компетентность. Судебная палата в камере предания суду есть высший орган предварительного производства» [13, 449].

С возможным присоединением следователей к судебному ведомству также возникает целый ряд вопросов. Если прокуроров обвиняли в злоупотреблении своими правами по возбуждению и прекращению уголовных дел [14], в беспредельной власти при осуществлении надзора, при котором с одинаковым успехом можно было «как надзирать за исполнением законов, так и нарушать их» [15, 17], то не получится ли так и с судом? Судей и сейчас критикуют за излишне предоставленную им законом власть и независимость. Приближенность следователей к суду может повлечь снисходительность судей к ошибкам своих коллег по ведомству, которые брак в работе следователей будут считать своим промахом.

Каким бы образом ни продолжилось реформирование организации расследования преступлений, ясно одно: следователь не должен быть подвержен идее борьбы с преступностью и находиться под давлением ведомств, пребывающих, как отмечает

Н. А. Колоколов, «под гнетом лозунга «Каждое преступление должно быть раскрыто» [16] . Деятельность следователя по своей сути схожа с судебной. Он предварительно решает, имело ли место преступление и кто его совершил. Окончательное решение вопроса о виновности остается за судом. Однако от объективности и качества следствия предварительного зависит следствие судебное. Поэтому залог успешной реформы предварительного следствия напрямую связан не только с его организацией, но и во многом предопределен морально-волевыми и профессиональными качествами следственных работников.

Список використаних джерел:

1. Кожевников О. Следственный комитет при прокуратуре история и современность / О. Кожевников //Уголовное право. 2007. № 6. С. 121-125.

2. Собрание законодательства РФ от 11 июня 2007 года. № 24. Ст. 2830.

3. Колоколов Н.А. Не ограничится ли реформа предварительного следствия очередной сменой руководства?/ Н.А. Колоколов //Уголовное судопроизводство. 2007. № 4. С. 3-18.

4. Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 года № 168-ФЗ (с изменениями от 5 июня 2007 года) // Российская газета. 2007. 8 июня.

5. Указ Президента РФ от 1 августа 2007 года № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ от 6 августа 2007 года. № 32. Ст. 4122.

6. Положение об органах предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел РФ (утв. Указом Президента РФ от 23 ноября 1998 года № 1422) (с изменениями на 29 декабря

2005 года) // Собрание законодательства РФ от 30 ноября 1998 года № 48. Ст. 5923.

7. Королев Г. Реорганизация досудебного производства: проблемы и перспективы / Г. Королев // Законность. 2008. № 1. С. 6-10.

8. Панферов С. К вопросу о реорганизации досудебного производства / С. Панферов, А. Чикалов // Законность. 2008. № 5. С. 39-41.

9. Уголовное судопроизводство. 2007. №4. С. 16-18.

10. Силовой передел: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: // www.rosbaltmsk.ru/2008/08/28/518211 .html

11. Следствие по контракту // Российская газета. 2007. 29 августа.

12. Следствию пожелали долго жить // Российская газета. 2008. 9 сентября.

13. Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства: в 2-х т. / Фойницкий И.Я. СПб: Альфа, 1996. -552 с. Т. 1.

14. Напр.: Юрий Чайка остается вне политики // Российская газета. 2007. 3 февраля.

15. Петрухин И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть/Петрухин И.Л. М.: Наука, 2001. 119 с.

16. Колоколов Н. А. Не ограничится ли реформа предварительного следствия очередной сменой руководства?/ Н.А. Колоколов //Уголовное судопроизводство. 2007. № 4. С. 9.



Повернутися до змісту | Завантажити
Інші книги по вашій темі:
Академія прокуратури України (збірник наукових праць)
Адміністративний суд Украіни (збірник наукових праць)
Правові науки України (Збірник наукових праць)