Українська електронна бібліотека

Загрузка...


Академія прокуратури України (збірник наукових праць)

75. Провадження у справах про бюджетні правопорушення як інститут бюджетного права


Ключові слова: фінансово-правове провадження; бюджетно-правовий процес; бюджетно-правове провадження у справах про бюджетно-правові правопорушення; бюджетно- правова відповідальність.

Розвиток галузі фінансового права та новітня практика застосування фінансово-правових норм з кожним роком ставлять нові завдання перед фінансовоправовою наукою. Одним із таких завдань постає обґрунтування змісту та системи процесуальних норм, що регулюють процес застосування норм матеріального бюджетного права, якими встановлено необхідність притягнення до відповідальності за вчинення бюджетних правопорушень шляхом застосування до суб’єктів бюджетних правопорушень заходів бюджетно-правової відповідальності. Так, у рішенні Конституційного Суду України від 30 травня 2001 року № 7-рп/2001 (справа про відповідальність юридичних осіб № 1-22/20017) зазначено, що положеннями ст. 92 Конституції України безпосередньо не встановлено види юридичної відповідальності, а також те, що положення Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП), які визначають порядок притягнення до адміністративної відповідальності, не можуть застосовуватись як такі, що регулюють питання притягнення до відповідальності іншого виду. Тобто провадження у справах про фінансово-правові правопорушення регулюється окремими процесуальними фінансово-правовими нормами, що належать до окремих інститутів фінансового права, оскільки застосовуються в зв’язку з притягненням до окремого виду фінансово-правової відповідальності: податкової, валютної, банківської, бюджетної тощо. Додатковими аргументами на користь цієї тези є положення ст. 118 Бюджетного кодексу України (БКУкраїни): «Особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законами України. Бюджетне правопорушення, вчинене розпорядником чи одержувачем бюджетних коштів, може бути підставою для притягнення до відповідальності згідно з законом його керівника чи інших відповідальних посадових осіб, залежно від характеру вчинених ними діянь». Отже, поряд із застосуванням, наприклад, до організації, яка виступає розпорядником чи одержувачем бюджетних коштів, заходу відповідальності, передбаченого бюджетним законодавством, їх керівники чи інші відповідальні посадові особи притягуються до відповідальності іншого виду за окремим провадженням. Так, згідно зі ст. 121 БК України «Особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законами України». На наш погляд, ці положення мають особливе значення з урахуванням ч. 1 ст. 61 Конституції України, відповідно до якої «ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення». Таким чином, відповідальність за бюджетне правопорушення застосовується в окремому порядку, врегульованому процесуальними нормами бюджетного права.

У межах фінансово-правової науки лише нещодавно розпочались ґрунтовні дослідження питань процесу притягнення до фінансово-правової відповідальності. Про особливий порядок застосування заходів фінансово-правової відповідальності, відмінний від адміністративно-правового, вказувалось у працях ряду науковців. Так, в Україні, зокрема, А.Й. Іванський [1, 381-419] досліджував процесуальну форму фінансово-правової відповідальності, М.П. Кучерявенко засади розмежування податкових процедур [2], Ю.В. Боднарук підстави податкового провадження [3]. Особливості застосування фінансово-правової відповідальності є предметом досліджень ряду праць російських учених, зокрема, податкової відповідальності [4-10], бюджетної [11-16] та банківської [17]. Проте у вітчизняній фінансово-правовій науці дослідження правоохоронних бюджетно-правових проваджень лише розпочинаються.

У бюджетно-правовій доктрині та джерелах бюджетного права термін «бюджетний процес» традиційно використовується для окреслення передусім кола відносин, що відбуваються під час складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів та звітування про їх виконання, а також контролю за виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів. І, відповідно, він не може використовуватися для окреслення кола відносин, врегульованих охоронними бюджетно-процесуальними нормами. Тобто термін «бюджетний процес» «зайнятий». Разом із тим, хоч і немає потреби окреслювати всі види процесів, що відбуваються у сфері бюджету і регулюються нормами бюджетного права єдиним терміном, таку роль міг би відігравати «бюджетно-правовий процес», а комплекс норм, які регулюють відносини в сфері здійснення процедур щодо притягнення до бюджетно-правової відповідальності, слід окреслити окремим поняттям.

Бюджетно-правовий процес із прийняттям Бюджетного кодексу України розвивається швидкими темпами, тому без урахування надбань науки адміністративного права його вивчати неможливо. До того ж ці два явища максимально наближені: фінансовоправові процеси охоронного типу формувались з використанням досвіду, напрацьованого адміністративно-правовою наукою та практикою. Як і адміністративний, процеси, врегульовані фінансовим правом, зокрема податковий та бюджетно-правовий, це явища, що їх можна розглядати як регулятивну (владно-організуючу) і правоохоронну діяльність із застосування матеріальних норм права, які визначають права, обов’язки та відповідальність суб’єктів фінансово-правових відносин з метою юридичного вирішення конкретних життєвих випадків, що виникають у фінансово-правових відносинах.

Важливу роль у розвитку фінансового процесу відіграло прийняття ряду законодавчих актів, де передбачено порядок притягнення до окремих видів фінансово-правової відповідальності. Наприклад, для податкового процесу таку функцію виконав Закон України «Про погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» [18], для бюджетно-правового процесу Бюджетний кодекс України, значну частину змісту яких становлять норми процесуального характеру. В Російській Федерації таку роль зіграли Податковий та Бюджетний кодекси. При цьому, як зазначає В.М. Іванова, законодавець використовував принципи, що застосовувались в інших відомих системі російського права галузях, зокрема кримінально-процесуального та цивільно-процесуального права, та інститутах конституційного й адміністративного процесу, тобто була зроблена спроба реалізувати в нормах, що регулюють податковий процес, основні принципи процесуального права [19].

Аналіз бюджетного законодавства України та практики його застосування свідчить, що бюджетно-правовому процесу як явищу притаманні поряд із загальними ознаками юридичного процесу також і спеціальні, що відрізняють його від інших. Провадження у справах про бюджетні правопорушення має свої особливості, визначені процесуальними нормами бюджетного права, та свій суб’єктний склад. Суб’єктами накладення бюджетно-правової відповідальності є й такі, що не мають аналогічних повноважень щодо адміністративних процедур, зокрема головні розпорядники бюджетних коштів, Міністр фінансів України, голови виконавчих органів міських, міст районного значення, селищних та сільських рад (згідно зі статтями 118 та 124 БКУкраїни).

Окрім того, провадження у справі про бюджетне правопорушення може здійснюватися незалежно від провадження у справі про адміністративне правопорушення в сфері бюджету чи кримінального провадження.

Як і адміністративний, бюджетно-правовий процес має особливість, а саме: охоплює значно ширше порівняно з кримінальним, господарським та цивільним процесом коло суспільних відносин. Ця відмінність зумовлює структуру бюджетно-правового процесу як сукупності окремих проваджень, кожне з яких становить певну єдність послідовно здійснюваних дій і процедур, спрямованих на розгляд

і вирішення індивідуально-конкретних справ. Такі процедури в адміністративному праві називають «адміністративними провадженнями». У бюджетному ж праві розподіл бюджетно-правового процесу на окремі види провадження до останнього часу вважався недоцільним. Проте з появою окремих процедур, таких як провадження у справах про бюджетні правопорушення, оскарження рішень Міністерства фінансів України щодо врахування обсягу бюджетного запиту, оскарження рішень про притягнення до бюджетно-правової відповідальності тощо, з’являється потреба виокремлення складових елементів бюджетно-правового процесу.

Бюджетно-правовий процес також складається з цілого кола елементів. До основних із них, виходячи з такого критерію, як характер індивідуально-конкретної справи, на нашу думку, належать:

1) неюрисдикційний бюджетний процес:

- бюджетний процес (з усіма його складовими);

- бюджетно-договірні провадження (зокрема, з укладення угод щодо надання субвенцій до місцевого бюджету тощо);

- реєстраційні провадження (з реєстрації розпорядників та одержувачів бюджетних коштів у Державному казначействі, з реєстрації бюджетних програм, з реєстрації бюджетних зобов’язань тощо);

- бюджетно-контрольні провадження (з проведення перевірок, ревізій, внутрішнього фінансового аудиту тощо);

2) юрисдикційний бюджетний процес:

- провадження по застосуванню бюджетно-правових заходів примусу, що не належать до заходів бюджетно-правової відповідальності;

- провадження у справах про бюджетні правопорушення;

- провадження з виконання рішень щодо притягнення до бюджетно-правової відповідальності.

Отже, притягнення до бюджетно-правової відповідальності є елементом юрисдикційного бюджетного процесу, центральним у якому виступає провадження у справах про бюджетні правопорушення.

Щодо бюджетно-правового процесу, то слід визнати: увагу дослідників сконцентровано на неюрисдикційному бюджетному процесі, а питання юрисдикційного ні у вітчизняній, ні в російській фінансово-правовій науці практично не висвітлені. Однак притягнення до бюджетно-правової відповідальності за вчинення бюджетних правопорушень здійснюється в особливій процесуальній формі.

Провадження у справах про бюджетні правопорушення має тільки йому притаманні ознаки. До них належать: наявність спеціальних органів, наділених повноваженнями розглядати справи про бюджетні правопорушення (ст. 124 БК України); специфіка актів, якими оформлюється процесуальна діяльність (протокол про бюджетне правопорушення, акт ревізії); процедура їх оформлення.

Кожне правопорушення в бюджетній сфері розглядається в порядку окремого провадження у справі про бюджетне правопорушення. Для кожної категорії справ окремими підзаконними нормативно-правовими актами передбачені відповідні правила розгляду. А отже, відбувається формування процедур, у межах яких розглядаються конкретні види бюджетних правопорушень. У цьому полягає причина виокремлення конкретних проваджень.

Водночас існує проблема: окремі види проваджень у справах про бюджетні правопорушення прив’язані не так до окремих груп правопорушень, навіть не до груп суб’єктів бюджетно-правової відповідальності, а до заходу відповідальності, який слід застосувати органу накладення за вчинення бюджетно-правової відповідальності [20-23]. Такий підхід правотворців недоцільно підтримувати, насамперед зважаючи на те, що законодавець не встановив чітко, який же саме захід відповідальності потрібно застосовувати за те чи інше бюджетне правопорушення. Особливі проблеми з бюджетними правопорушеннями об’єднуються під назвою «нецільове використання бюджетних коштів». Так, в БКУкраїни передбачено, що в разі їх вчинення може бути застосовано один з таких заходів відповідальності: призупинення бюджетних асигнувань (ст. 117 БКУкраїни) або зменшення бюджетних асигнувань (ч. 1 ст. 199 БКУкраїни). При цьому не встановлено умови розмежування підстав для їх застосування. Таку ситуацію законодавцю негайно слід виправляти.

Провадження у справах про бюджетні правопорушення складаються з процесуальних стадій. Процесуальна стадія це сукупність процесуальних дій, спрямованих на досягнення цілей і вирішення завдань відповідної стадії провадження. Так, діяльність учасників провадження у справах про бюджетні правопорушення розвивається у часі як послідовний ряд пов’язаних між собою процесуальних дій щодо реалізації прав та взаємних обов’язків.

Крім того, питання про стадії провадження у справі про бюджетне правопорушення необхідно розглядати з двох принципових позицій: по-перше, у плані логічної послідовності вчинення визначеного числа дій при винесенні відповідного процесуального акта і, по-друге, у плані розкриття функціональної характеристики процесуальної діяльності. Отже, можна визначити, що провадження у справах про адміністративні правопорушення здійснюється в кілька стадій: 1) порушення справи про бюджетне правопорушення;

2) розгляд справи і винесення рішення у ній;

3) виконання рішення про притягнення до бюджетно-правової відповідальності; 4) перегляд (скасування) рішення про притягнення до бюджетно-правової відповідальності (факультативна стадія).

Кожна стадія, у свою чергу, складається з окремих етапів, що являють собою групи взаємопов’язаних дій. Результати етапів процесуальної діяльності відображаються в окремому процесуальному оформленні. Так, застосування забезпечувальних заходів у провадженні в справах про адміністративні правопорушення може фіксуватися в окремих протоколах поряд із фіксацією в протоколі адміністративного правопорушення. Система стадій та етапів провадження може бути представлена таким чином.

1. Порушення справи про бюджетне правопорушення (збирається і фіксується інформація про фактичний стан справ, реальні факти, оцінюється перспектива подальшого руху справи, ухвалюється рішення про необхідність такого руху): а) порушення справи; б) встановлення фактичних обставин; в) процесуальне оформлення результатів розслідування; г) направлення матеріалів для розгляду за підвідомчістю. У ч. 2 ст. 124 БКУкраїни встановлено, що рішення про накладення стягнення за бюджетне правопорушення приймається особами,визначеними в ч. 1 цієї статті, на підставі протоколу про бюджетне правопорушення або акта ревізії та доданих до них документів. Додані документи поділяються на дві групи: 1) ті, що засвідчують факт бюджетного правопорушення; 2) ті, що засвідчують виявлення факту бюджетного правопорушення і складаються разом із протоколом про бюджетне правопорушення або актом ревізії (пояснення, висновки [20], акти перевірок [23], правопорушення, довідки про перевірку [23], довідки про бюджетне правопорушення).

2. Розгляд справи (надається юридична оцінка зібраної інформації; повно та всебічно досліджуються матеріали справи з метою встановлення об’єктивної істини, ухвалюється конкретне рішення): а) підготовка справи до розгляду; б) безпосередньо розгляд справи; в) прийняття рішення; г) доведення рішення до відома.

3. Виконання рішення (розпочинається відразу після його прийняття або після прийняття рішення по скарзі): а) звернення рішення до виконання; б) безпосереднє виконання.

4. Перегляд рішення (це факультативна, необов’язкова стадія, її може і не бути):

а) оскарження, опротестування рішення;

б) перевірка законності рішення; в) винесення рішення; г) реалізація рішення. Особливості здійснення цієї стадії визначені в ст. 125 БКУкраїни.

Кожен етап, у свою чергу, складається з ряду послідовно здійснюваних конкретних дій. З огляду на це структура провадження у справах про адміністративні правопорушення є чотирирівневою: дії етап стадія провадження в цілому.

Особливістю бюджетно-правового провадження є складання протоколу про бюджетне правопорушення документа, яким засвідчується факт недотримання учасниками бюджетного процесу встановленого Бюджетним кодексом України та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету [23]. У разі складання акта ревізії протокол про бюджетне правопорушення не оформлюється.

У ч. 4 ст. 124 БКУкраїни встановлено, що форма і порядок складання та передачі за належністю протоколу про бюджетне правопорушення встановлюється Міністерством фінансів України. Відповідно Наказом Міністерства фінансів України від 26 лютого 2002 року № 129 затверджено Порядок складання, передачі за належністю протоколу про бюджетне правопорушення та форми протоколу про бюджетне правопорушення. Наявність протоколу свідчить про порушення справи, до того ж він має бути складений уповноваженою особою з дотриманням встановленої форми.

Перелік осіб, які мають право складати протокол про бюджетне правопорушення, в БК України однозначно не визначений. Проте у вказаному Наказі згідно зі ст. 124 БК України встановлено, що протокол складається посадовими особами Міністерства фінансів України, органів Державного казначейства України, органів державної контрольно-ревізійної служби України, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, місцевих фінансових органів, виконавчих органів міських міст районного значення, селищних та сільських рад, які згідно з законодавством уповноважені здійснювати контроль та проводити перевірки дотримання порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету.

У цьому переліку відсутня така категорія суб’єктів, як головні розпорядники бюджетних коштів. На нашу думку, це порушує положення БК України. Так, згідно з п. 5 ч. 4 ст. 22 БКУкраїни головний розпорядник бюджетних коштів «здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, отриманих розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів».

Отже, провадження в справах про бюджетні правопорушення це правовий інститут бюджетного права. Він містить процесуальні норми, які регулюють відносини, що виникають на підставі вчинення бюджетного правопорушення, забезпечують притягнення до бюджетно-правової відповідальності, а також попередження бюджетних правопорушень.

Водночас існує ряд проблем, пов’язаних із тим, що інститут провадження у справах про бюджетні правопорушення перебуває на стадії його правового вдосконалення. Так, положення бюджетного законодавства, що регулюють питання юрисдикційного бюджетного процесу, не кодифіковані. Засади провадження у справах про бюджетні правопорушення закладені в БК України, однак більшою мірою деталізовані на підзаконному рівні. Існують суперечності між БК України та підзаконними актами. Проте не визнавати існування такого провадження немає підстав. Зокрема, до набрання чинності спеціальним законом Кодексом УРСР про адміністративні правопорушення, матеріальні та процесуальні адміністративноправові норми, що регулювали відповідні сторони відносин адміністративної відповідальності, також являли собою досить хаотичне нагромадження правил з різних нормативно-правових актів, прийнятих як представницькими, так і виконавчими органами влади, і не лише в центрі, а й на місцях [24]. Так само законодавцю слід чітко визначитись з приводу подальшого існування інституту бюджетно-правової відповідальності. І при позитивному рішенні, вдосконаливши, кодифікувати існуючі положення законодавства й об’єднати їх у Законі про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення, як того вимагає п. 5 Прикінцевих положень БК України. Чітка регламентація у відповідних нормативноправових актах порядку і правил притягнення до бюджетно-правової відповідальності визначених суб’єктів бюджетних правовідносин, які вчиняють бюджетні правопорушення, виступає важливою юридичною гарантією забезпечення законності в державі.

Отже, можемо констатувати появу нового інституту бюджетного права провадження у справах про бюджетні правопорушення як такого, що перебуває на стадії становлення.

Список використаних джерел:

1. Іванський А.Й. Фінансово-правова відповідальність: теоретичний аналіз: моногр. / Іванський А.Й. Одеса: Юридична література, 2008. 504 с.

2. Кучерявенко Н.П. Основания разграничения налоговых процедур / Н.П. Кучерявенко // Проблеми законності: зб. наук. праць. 2009. № 100. С. 260-269 або: [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/Pz/2009_100/100_26.pdf

3. Боднарук Ю.В. Податкові провадження в Україні: теоретико-правові засади: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / Ю.В. Боднарук. Одеса: Одеська національна юридична академія, 2007. 16 с.

4. Карасева М.В. Налоговый процесс новое явление в праве / М.В. Карасева // Хозяйство и право. 2003. № 6. С. 53-61.

5. Крохина Ю.А. Ответственность за нарушения налогового законодательства: понятие, стадии и механизм реализации / Ю.А. Крохина // Хозяйство и право. 2003. № 5. С. 104-109.

6. Винницкий Д.В. Проблемы правовой регламентации процедурных (и процессуальных) отношений в российском налоговом праве / Д.В. Винницкий // Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI веке: сб. м-лов Международной научно-практической конференции. М.: ТК «Велби», издво «Проспект», 2005. С. 130-135.

7. Деготь Б.Е. Общие положения налогового правоохранительного процесса / Б.Е. Деготь // Налоги и налогообложение. 2005. № 8.

8. Еремин О.В. Понятие производства по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах / Еремин О.В. // Финансовое право. 2005. № 4. С. 17-18.

9. Кузнеченкова В.Е. Проблемы теории правоохранительного налогового процесса / В.Е. Кузнеченкова // Право и политика. 2005. № 2. С. 23-31.

10. Юденков А.П. Производство по делу о налоговом правонарушении, совершенном плательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом / А.П. Юденков // Постатейный комментарий к Налоговому кодексу РФ; [под общ. ред. В.И. Слома, А.М. Макарова]. М.: Право, 2000. Ч. 1. С. 350-358.

11. Батыров С.Е. Проблемы применения и перспективы развития ответственности за нарушение бюджетного законодательства / С.Е. Батыров // Финансовое право. 2003. № 2. С. 17-23.

12. Гейхман О.М. Бюджетно-правовая ответственность в системе юридической ответственности / О.М. Гейхман // Финансовое право. 2004. № 5. С. 13-17.

13. Конюхова ТВ. Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства / ТВ. Конюхова // Законодательство и экономика. 3003. № 2. С. 20-30.

14. Парыгина В. Проблемы применения мер государственного принуждения (воздействия) за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации / В. Парыгина // Право и жизнь. 2006. № 101 (11) или: [Электронный ресурс]. Режим доступа:

http://www.law-n-life.ru/arch/101_Parygina1.doc

15. Макарова Н.С. Виды и особенности применения бюджетно-правовых санкций за бюджетные правонарушения / Н.С. Макарова // Российский судья. 2004. № 6. С. 31-36.

16. Саттарова Н.А. Применение мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства /Н.А. Саттарова // Право и экономика. 2005. № 8. С. 43-48

17. Арсланбекова А.З. Некоторые проблемы применения ответственности за нарушение банковского законодательства / А.З. Арсланбекова // Российская юстиция. 2008. № 5. С. 30-33.

18. Про погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами: закон України від 21 грудня 2000 року № 2181-III // Відомості Верховної Ради України. - 2001. № 10. Ст. 44.

19. Иванова В.Н. Соотношение правовых категорий «налоговый процесс» и «налоговое производство» и особенности их реализации в Налоговом кодексе РФ / В.Н. Иванова // Юрист. 2001. № 2. С. 67-70.

20. Порядок безспірного вилучення коштів з місцевих бюджетів, витрачених на видатки, які повинні були провадитися з іншого бюджету: затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 26 березня 2003 року № 386. П. 3 // Урядовий кур’єр. 2003. № 62.

21. Про затвердження Порядку зменшення бюджетних асигнувань та повернення коштів у разі нецільового використання бюджетних коштів у поточному чи минулих роках: постанова Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2006 року № 492 // Урядовий кур’єр. 2006. № 77. 21 квітня.

22. Про затвердження Порядку призупинення бюджетних асигнувань: наказ Міністерства фінансів України від 15 травня 2002 року № 319 // Офіційний вісник України. 2002. № 23. 21 червня. С. 122. Ст. 1137.

23. Порядок складання, передачі за належністю про бюджетне правопорушення, затверджений Наказом Міністерства фінансів України № 129 від 26 лютого 2002 року. П. 2 // Офіційний вісник України 2004. 7 травня. № 16. С. 471. Ст. 1149. Код акта 28602/2004.

24. Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право / Сорокин В.Д. СПб: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2002 или: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.coast.ru/referats/oglav/1330.htm



Повернутися до змісту | Завантажити
Інші книги по вашій темі:
Академія прокуратури України (збірник наукових праць)
Адміністративний суд Украіни (збірник наукових праць)
Правові науки України (Збірник наукових праць)