Українська електронна бібліотека

Загрузка...


Академія прокуратури України (збірник наукових праць)

68. Кошти бюджету як об’єкт права власності


Ключові слова: кошти бюджету, державна, комунальна, республіканська форми власності, об’єкт права власності, бюджетний фонд, майнові права.

Кошти бюджету поняття різнопланове та змістовно складне, на яке накладається його розуміння як елемента фінансової системи, як майна, як засобу наповнення бюджету, як грошової маси, що постійно перебуває в русі, як об’єкта власності держави, АР Крим та територіальних громад, як засобу здійснення переважно безготівкових розрахунків в бюджетній сфері, як сукупності грошових засобів, що перебувають в розпорядженні великого кола суб’єктів, тощо. Водночас кошти бюджету визнають бюджетними у зв’язку з їх приналежністю до фонду коштів, який входить до бюджетної системи України. Проте на сьогодні за казначейської системи виконання бюджетів як фонди коштів бюджети являють собою передусім грошову масу, що накопичується на рахунках в органах Державного казначейства України (далі Держказначейство України) та рахунках, відкритих ними в банках. Кожен бюджет виконується через масу спеціально створених казначейських рахунків і реєстраційних рахунків розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, відкритих в органах Держказначейства України. Це призводить до розмивання поняття кошти бюджету і складності визначення межі, починаючи з якої кошти втрачають ознаку приналежності до бюджету. З огляду на це постало запитання: чи можна вважати право власності на кошти бюджету одним із критеріїв, який відіграє роль такої межі?

Інститут власності традиційно належить до предмета правового регулювання цивільного права, однак на його комплексну природу вказували не лише цивілісти [1; 2], а й адміністративісти [3, 293] та фінансисти [4, 56]. Спеціальні дослідження питання права власності на кошти бюджету проводили, зокрема, такі вчені з фінансового права, як М.В. Карасьова [5; 6], Д.Л. Комягин [7], А.В. Макаров [8], І.В. Махерова [9], А.Г. Пауль [10], М.В. Проскуріна [11], Е.І. Соміна [12]. Доктрина фінансово-правової науки ґрунтується на визнанні того, що фінансова діяльність держави полягає, поряд з іншими її напрямами, в розпорядженні майном (у даному разі це майно кошти), а відносини, що виникають при цьому, як вказує Л.К. Воронова, мають владно-майновий (грошовий) характер [13, 30]. Однак у дослідженнях як вчених-цивілістів, так і фінансистів не висловлюється чітка позиція щодо коштів бюджету як об’єкта права власності і з приводу того, що діяльність держави, АР Крим та територіальних громад з реалізації правомочностей власника щодо публічних фондів коштів значною мірою характеризується як елемент фінансової діяльності держави.

Власність це конкретні, історично зумовлені суспільні відносини окремих індивідів та їх колективів з приводу привласнення засобів і продуктів пр аці шляхом усунення від них усіх інших осіб [14, 211]. Певною мірою це визначення відбиває саме економічний, а не правовий, соціальний чи будьякий інший аспект власності. Згідно з ч. 1 ст. 316 Цивільного кодексу України 2003 року (далі ЦК України) «правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону з своєї волі, незалежно від волі інших осіб». Тобто об’єктом власності визначається саме річ (майно).

Певний час в науці фінансового права точилися дискусії навколо питання: що по суті являють собою бюджетні кошти: об’єкт власності чи право вимоги? Так, А.Г. Пауль зазначає, що «... фінансові правовідносини складаються, як правило, щодо безготівкових коштів, які в більшості випадків розглядаються не як речі, а як зобов’язальні права (права вимоги). Деяких учених це спонукає вважати, що права власності на безготівкові гроші, що зараховані на банківські рахунки, немає ні в кого ні у банку, ні в його клієнтів». У зв’язку з цим вказаний автор права щодо коштів бюджету визнає не елементами права власності, а правом вимоги, але зараховує до об’єктів права власності не лише речі, майно, а й інші майнові права, в тому числі право вимоги [10]. Тобто об’єктом права власності визначає не власне кошти бюджету, а права вимоги щодо них. Такий підхід є небезспірним, зокрема й тому, що в результаті право власності щодо коштів бюджету розглядається як сукупність правомочностей володіння, розпорядження та користування щодо права (право на право).

Проте в статтях 326-327 ЦК України, які визначають право державної та комунальної власності, елементами майна (об’єкта власності), що перебуває у вказаних формах власності, визначено саме грошові кошти. В зв’язку з цим ми визначаємо саме кошти бюджету об’єктами власності.

Водночас слід зазначити, що власність розглядається як: об’єкт права, об’єктивне право та суб’єктивне право. Публічна власність, у тому числі на публічні фонди коштів, розглядається ширше, а саме як:

1) особлива форма власності; 2) об’єкт власності, що може бути закріплений за казною або на майновому праві за іншими юридичними особами, створеними публічним утворенням; 3) суб’єктивне право публічних утворень; 4) інститут об’єктивного права. Саме аналіз цих елементів дасть можливість комплексно висвітлити статус розпорядників бюджетних коштів як представників суб’єктів права власності на кошти бюджетів.

Відповідно до Закону України «Про власність» від 7 лютого 1991 року № 697 (який на сьогодні втратив чинність) власність в Україні виступала в трьох формах: приватній, колективній та державній. З прийняттям вказаного Закону раніше загальна соціалістична власність була трансформована в державну, яка містила в собі дві форми власності: загальнодержавну та комунальну. Отже, комунальна власність разом із загальнодержавною були складовими єдиної державної форми власності. У зв’язку з розмежуванням загальнодержавної та комунальної власності на бюджетні кошти 1991 року було прийнято Закон України «Про бюджетну систему України». Але місцеві бюджети належали до вищестоящих, а ті до Державного бюджету України (далі Держбюджет України). Таким чином, вони не були автономні.

Прийняття Конституції України зумовило трансформацію підходу до системи форм власності та її суб’єктів. По-перше, в Конституції України відсутній виключний перелік форм власності за суб’єктною ознакою, а також перелік об’єктів, які можуть перебувати лише в приватній чи лише в публічній власності. Звідси випливає, що і держава, і територіальні громади можуть виступати власниками багатьох об’єктів власності, але в межах, визначених законом. По-друге, в ст. 13 визначені лише об’єкти власності народу України і те, що від імені українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. По-третє, такі форми власності, як державна та комунальна, згадуються неодноразово (статті 41, 85, 116, 143 Конституції України). Як суб’єкти права власності виступають держава (статті 14, 47 Конституції України) і територіальна громада (ст. 142 Конституції України). Від їх імені діють, відповідно, органи держави та органи місцевого самоврядування (ст. 19 Конституції України). Отже, органи держави та органи місцевого самоврядування здійснюють представництво за законом не лише Українського народу як власника, а й представляють, відповідно, державу та територіальні громади. По-четверте, в Конституції України 1996 року визначено, що «держава забезпечує захист усіх суб’єктів права власності» (ст. 13 Конституції України), а також закріплено принцип, згідно з яким «усі суб’єкти права власності рівні перед законом» (ст. 13 Конституції України).

Відповідно до законодавства України цивільно-правовий статус держави (інших публічних утворень) характеризується тим, що вона, будучи організацією, не визнається, однак, юридичною особою. Проте законодавець йде іншим шляхом, поширюючи на державу дію норм, які визначають участь юридичних осіб у відносинах, що регулюються цивільним законодавством, якщо інше не випливає із закону чи особливостей даних суб’єктів.

На відміну від цивільного правовідношення однією зі сторін фінансового правовідношення завжди є держава (інше публічне утворення) як суб’єкт владарювання. Держава діє як суб’єкт права в тих випадках, коли стороною в цивільних правовідносинах є саме держава як така, а не той чи інший окремий державний орган. Розглядається держава також як безпосередній суб’єкт права стосовно до того державного майна, яке ще не надійшло в розпорядження державних організацій [15, 239] та не закріплене за ними на визначеному майновому праві (праві оперативного управління, господарського відання).

У Конституції України відсутнє положення про те, хто ж є власником коштів Держбюджету України. Натомість у ст. 326 ЦКУкраїни вказано, що в державній власності перебуває майно, в тому числі грошові кошти, що належить державі Україна. При цьому в ст. 142 Конституції України чітко визначено, що власниками доходів місцевих бюджетів є територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах, а також зазначено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти. Це положення розвивається в ст. 327 ЦК України, де чітко зазначається, що: «у комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді».

Згідно з положеннями ст. 168 ЦК України АР Крим діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин. АР Крим набуває і здійснює цивільні права та обов’язки через органи влади республіки в межах їхньої компетенції, встановленої законом (ст. 171 ЦК України). У ст. 10 Конституції АР Крим її форма власності визначається як республіканська. Згідно зі ст.18 Конституції АР Крим фінансова самостійність республіки гарантується закріпленням законами України за доходною частиною бюджету Криму на стабільній основі загальнодержавних податків і зборів, які зараховуються в повному обсязі до бюджету АР Крим.

Отже, основними публічними суб’єктами власниками коштів бюджету, виступають держава Україна, АР Крим та територіальні громади, у тому числі об’єднані. Відповідно до концепції нового ЦК України держава, АР Крим та територіальні громади діють у цивільних правовідносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин (статті 167-169 ЦК України).

Але вказані суб’єкти є публічними утвореннями, не визнаними в положеннях ЦК України юридичними особами, але наділеними статусом публічних учасників цивільних відносин (ст. 2 ЦК України). Публічний характер вказаних суб’єктів безпосередньо впливає на зміст їх цивільної правосуб’єктності, в результаті чого відбувається «роздвоєння» юридичної сутності держави, АР Крим та територіальних громад, що їх у відносинах приватного характеру розглядають як учасника цивільних правовідносин, що беруть участь у відносинах безпосередньо або через створені ними органи, а в відносинах публічного характеру виступають суб’єктами публічної влади.

Отже, зважаючи на впровадження принципу самостійності в бюджетному праві, а також на те, що державну та комунальну форми власності розмежовано і вони розглядаються як окремі, кожне з публічних утворень має власний фінансовий інтерес, що захищається законом.

Згідно зі ст. 170 ЦК України держава набуває і здійснює цивільні права та обов’язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом. У свою чергу, АР Крим набуває і здійснює цивільні права та обов’язки через органи влади республіки у межах їхньої компетенції, встановленої законом (ст. 171 ЦКУкраїни). Так, від імені територіальної громади та в її інтересах відповідно до ст. 172 ЦК України, а також ст. 1 та ч. 5 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування» набувають і здійснюють цивільні права та обов’язки, в тому числі здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

Категорія компетенції пов’язана зі встановленням публічно-правового статусу відповідного органу державної (публічної) влади, а тому не є цивільно-правовою і встановлюється нормами конституційного, фінансового або адміністративного права. Зокрема, держава, встановлюючи в особі Верховної Ради України і передаючи через Міністерство фінансів України та органи Держказначейства України головним розпорядникам бюджетних коштів бюджетні повноваження (бюджетні призначення), наділяючи їх правом розпорядження, зобов’язує останніх витрачати грошові кошти лише на визначені цілі і в порядку, встановленому чинними нормами права. Головні розпорядники бюджетних коштів самі безпосередньо грошові кошти, виділені в їх розпорядження державою, не витрачають, а передають бюджетні асигнування (як бюджетні повноваження) за призначенням нижчестоящим розпорядникам та одержувачам бюджетних коштів. Органи держави, АР Крим, місцевого самоврядування, розпорядники та одержувачі бюджетних коштів здійснюють такі представницькі функції з розпорядження коштами бюджету на підставі бюджетної компетенції, закріпленої за ними в бюджетному законодавстві, або відповідно до нього, а не на підставі цивільного законодавства.

Однак у ст. 173 ЦК України зазначається також, що «у випадках і в порядку, встановлених законом, іншими нормативно-правовими актами, від імені держави, Автономної Республіки Крим, територіальних громад за спеціальними дорученнями можуть виступати фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування». У бюджетних же правовідносинах органи держави, АР Крим, місцевого самоврядування, державні та комунальні установи й інші уповноважені юридичні особи виступають суб’єктами спеціальної, визначеної законодавством бюджетної компетенції та в спеціальному статусі, якого вони набувають у визначеному законом порядку. Зокрема, такими суб’єктами є: розпорядники бюджетних коштів різних рівнів, у статусі яких виступають «бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов’язань та здійснення видатків з бюджету» (ст. 2 Бюджетного кодексу України (далі БКУкраїни)), а також одержувачі бюджетних коштів, що отримують бюджетні асигнування, згідно з якими розпоряджаються коштами місцевих бюджетів, здійснюючи відповідні видатки (статті 21, 118 БКУкраїни), та беруть бюджетні зобов’язання (ст. 51 БК України). Ці суб’єкти можуть також виступати в статусі замовників робіт та послуг для потреб держави й місцевого самоврядування [16]. Однак їх статус залишатиметься публічним, чітко визначеним передусім у бюджетному праві, а додатково в господарському.

Публічні фонди коштів розглядаються також як особливий об’єкт права публічної власності. Як елемент фінансових ресурсів держави дані фонди є різновидами об’єктів власності.

Розрізняють дві групи державного майна: 1) закріплене за державними підприємствами та установами на праві господарського відання чи оперативного управління; 2) кошти бюджету та інше державне майно, не закріплене за державними підприємствами й установами (державна казна).

Передусім грошову державну казну складають кошти Держбюджету України, а також фінансові ресурси позабюджетних державних цільових фондів коштів, що не одержали статусу юридичної особи (спеціалізованої установи, органу держави тощо), кошти яких перебувають в державній формі власності або не закріплені на визначеному майновому праві за органами держави (іншими державними організаціями).

Саме кошти Держбюджету України становлять основу участі держави Україна в фінансово-зобов’язальних та цивільно-правових відносинах. Надходячи на законних підставах до бюджету і перебуваючи на Єдиному казначейському рахунку, ці грошові кошти не закріплені на майновому праві за жодним іншим суб’єктом, а тому є елементом ресурсів казни, і саме вони об’єкт фінансової діяльності держави. Аналогічно кошти місцевих бюджетів можна віднести до відповідної місцевої казни. Однак фінансова діяльність держави не обмежується лише діяльністю щодо об’єктів державної власності, а стосується й бюджетних коштів усіх інших публічних утворень (АР Крим, територіальних громад) і здійснюється як органами держави (зокрема, органами Держказначейства України, місцевими адміністраціями тощо), так і органами місцевого самоврядування.

Інше питання, що потребує дослідження: чи всі кошти державного та місцевих бюджетів перебувають у власності, відповідно, держави, територіальних громад або АР Крим?

В Конституції України закладено концепцію, згідно з якою бюджетні фонди не можна розглядати як такі, що знаходяться лише в єдиній формі власності. Так, згідно зі ст. 143 Конституції України «районні і обласні бюджети... формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціальноекономічних і культурних програм». Лише залежно від джерела доходів бюджету грошові кошти відповідного бюджету можна розглядати як такі, що перебвають або у визначеній публічній формі власності, або в спільній власності публічних утворень.

Зокрема, не можна також автоматично вважати власністю відповідної територіальної громади кошти, що надходять у формі субвенції з інших бюджетів, оскільки кошти субвенції мають цільове призначення і не втрачають приналежності до бюджету, з якого виділено субвенцію, зокрема мають бути до нього повернуті в разі недовикористання коштів субвенції. На ці кошти розповсюджується компетенція з бюджетного контролю за використанням коштів відповідного бюджету-донора. Також не можуть вважатися власністю територіальних громад кошти, що передаються з державного бюджету на здійснення видатків, які визначаються функціями держави та можуть бути передані до виконання АР Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності (ст. 82 БК України) тощо. Проте можна допустити, що кошти, які переміщуються з одного бюджету в інший у формі дотації з метою бюджетного вирівнювання, повністю відчужуються власником бюджетудонора на користь іншого публічного власника коштів бюджету-реципієнта.

Однак не можуть вважатися такими, що надійшли у відповідну форму публічної власності, кошти, одержані до бюджету в разі взяття запозичення державою, АР Крим, територіальною громадою. Такі кошти вважаються «чужими грошовими коштами», за користування якими публічні утворення сплачують відповідні відсотки. У зв’язку з цим кошти бюджету обліковуються та розміщуються на окремих рахунках залежно від джерела їх надходження.

Слід зазначити, що не всі кошти Держбюджету України належать до казни, так само як і не всі кошти місцевого бюджету належать до місцевої казни. До казни належать тільки кошти загального фонду бюджету. Лише загальний фонд бюджету мобілізується за «котловим» методом на єдиному бюджетному рахунку, відкритому у відповідному органі Держказначейства України. Бюджетні кошти, що надходять до спеціального фонду бюджету, не є елементами казни, оскільки вони з моменту мобілізації до фонду мають цільовий характер і одразу зараховуються на спеціальний реєстраційний рахунок відповідного бюджету, відкритий на ім’я конкретного розпорядника бюджетних коштів, тобто відразу закріплюються за ним на визначеному майновому праві (оперативного управління).

Проте й не всі кошти загального фонду бюджету можна розглядати як такі, що перебувають у власності публічного утворення, до бюджету якого кошти мобілізуються. До власності відповідних територіальних громад можна віднести так званий «кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування» (п. 23 ч. 1 ст. 2 БКУкраїни): кошти, які надходять в результаті сплати податків і зборів (обов’язкових платежів), що закріплені та визначені ч. 1 ст. 64 БКУкраїни на постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, перелік яких визначений.

На підставі взятих бюджетних зобов’язань кошти із загального фонду бюджету перераховуються на відповідні реєстраційні рахунки розпорядників бюджетних коштів. У процесі їх переміщення з єдиного бюджетного рахунка на реєстраційний грошові кошти перестають бути коштами бюджету як казни в матеріальному її розумінні, але залишаються коштами «бюджетними» такими, які й надалі перебувають у державній власності та на них розповсюджуються вимоги бюджетного законодавства щодо порядку розпорядження ними. В такому ж значенні термін «бюджетні кошти» застосовується і в інших галузях законодавства, зокрема адміністративному та кримінальному. Так, в Примітці до ст. 210 КК України надано таке визначення: «До бюджетних коштів належать кошти, що включаються у бюджети всіх рівнів незалежно від джерела їх формування» [17].

З моменту зарахування коштів на реєстраційні рахунки розпорядників чи одержувачів бюджетних коштів вони як окремі юридичні особи наділяються майновими правами щодо цих фінансових ресурсів. Як юридичні особи публічного права, що діють в організаційно-правовій формі установи і є неприбутковими, бюджетні установи одержують кошти в оперативне управління згідно з кошторисом. Одержувачі бюджетних коштів, а саме державні та комунальні підприємства, одержують кошти в господарське відання, а приватні юридичні особи у власність. Проте розпорядники та одержувачі бюджетних коштів отримують майнові права щодо коштів, а кошти на реєстраційні рахунки лише в разі виконання бюджетних зобов’язань, зареєстрованих ними в органах Держказначейства України. До одержання цих коштів на рахунок і з моменту реєстрації бюджетного зобов’язання вони мають лише права вимоги. Однак їхні майнові права щодо цих коштів обмежені, оскільки щодо них встановлено особливий правовий режим та напрями їх витрачання згідно з планом використання бюджетних коштів, а відносини регулюються не цивільним, а фінансовим правом.

Отже, правовий режим переходу права власності і набуття майнових прав щодо коштів, виділених з бюджету, встановлюється передусім нормами фінансового права. Але право власності на кошти бюджету не може вважатися єдиним критерієм, за допомогою якого можна встановити межу визнання коштів бюджетними. Однак важливість концепції права власності щодо коштів бюджету в тому, що вона дає можливість розмежувати фінансовий інтерес публічних утворень, їх майнові права між собою, а також розпорядниками й одержувачами бюджетних коштів.

Список використаних джерел:

1. Спасибо-Фатєєва І.В. Власність як категорія цивільного і податкового права / СпасибоФатєєва І.В. // Науковий вісник Чернівецького університету: зб. наук. праць. Чернівці: Рута, 2002. Вип. 131: Правознавство. С. 35-37.

2. Суханов Е.А. Система частного права / Е.А. Суханов // Вестник МГУ. 1999. №4. С. 26-33.

3. Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи: [колектив авторів / наук. керів. Цветков В.В.]. К.: Оріяни, 1998. 364 с.

4. Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права / Ровинский Е.А. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1960. 193 с.

5. Карасева М.В. Современные тенденции развития финансово-правовой науки в России / М.В. Карасева // Вестник ВгУ. 2008. № 1. С. 208-216. Серия «Право».

6. Карасева М.В. Право собственности на бюджетные средства / М.В. Карасева // Финансы. -

2007. № 6. С. 17-18.

7. Комягин Д.Л. Проблемы определения бюджетных средств / Д.Л. Комягин // Право и экономика. 2000. № 7. С. 28-30.

8. Макаров А.В. Право собственности государства на бюджетные средства / А.В. Макаров // Финансовое право. 2005. № 2. С. 24-26.

9. Махерова И.В. Имущественная характеристика финансовых отношений: правовой аспект / И.В. Махерова // Академический юридический журнал. 2008. № 2 (32). С. 46-51.

10. Пауль А.Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности / А.Г. Пауль // Журнал российского права. 2004. № 1. С. 21-30.

11. Проскурина М.В. Правовые основы формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации (финансово-правовой аспект): автореф. дисс. на соискание уч. степени канд. юрид. наук: спец. 12.00.14. «Административное право, финансовое право, информационное право» / М.В. Проскурина. М., 2006. 26 с.

12. Сомина Е.И. Реформа межбюджетных отношений и право собственности на бюджетные средства / Е.И. Сомина // Финансовое право. 2007. № 12. С. 6-8.

13. Воронова Л.К. Финансовое право: учеб. пособ. для студентов юридических вузов и факультетов / Л.К. Воронова, Н.П. Кучерявенко. Х.: Легас, 2003. 160 с.

14. Цивільне право. Загальна частина: навч. посіб. для студентів юридичних вузів та факультетів / [за ред. О.А. Підопригори і Д.В. Бобрової]. К.: Вентурі, 1995. 416 с.

15. Братусь С.Н. Субъекты гражданского права / Братусь С.Н. // Курс советского гражданского права. Всесоюзный институт юридических наук Министерства юстиции СССР. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1950. 367 с.

16. Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти: затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2008 року № 921 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19 листопада 2008 року № 1017 // Урядовий кур’єр. 2008. № 197. 22 жовтня.

17. Кримінальний кодекс України (від 5 квітня 2001 року № 2341): офіц. текст: за станом на 11 липня 2009 р. // Голос України. 2001. № 107. 19 червня.



Повернутися до змісту | Завантажити
Інші книги по вашій темі:
Академія прокуратури України (збірник наукових праць)
Адміністративний суд Украіни (збірник наукових праць)
Правові науки України (Збірник наукових праць)