В. Зеленецький, заступник директора НДІ вивчення проблем злочинності Академії правових наук України, академік Академії правових наук України;

Л. Лобойко, доктор юридичних наук, професор кафедри кримінального процесу Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ

З методологічної точки зору оцінка ефективності діяльності системи органів, які здійснюють в Україні кримінальне переслідування, має ґрунтуватися на певних критеріях.

У наукових роботах даному питанню приділяється значна увага. Проблема виникає не щодо розуміння ефективності системи органів кримінального переслідування, яку можна оцінити шляхом порівняння отриманих позитивних соціальних результатів (викриття і покарання винних, поновлення прав потерпілих тощо) та витрат правоохоронної і судової системи на їх досягнення, а з визначенням розмірів складових цієї формули ефективності — позитивних соціальних результатів та витрат.

Пояснити це можна тим, що не всі позитивні соціальні результати (соціальний ефект) є безпосереднім досягненням діяльності суб’єктів кримінального переслідування, що зумовлює потребу врахування під час аналізу цього питання ролі допоміжних чинників, які впливають на ефективність процесу переслідування.

Так, наприклад, ефективність діяльності органів кримінального переслідування у конкретній кримінальній справі може залежати, окрім чинників, що залежать від результативності у діяльності цих органів, ще й від поведінки суб’єкта, щодо якого здійснюється переслідування, та суб’єктів, які здійснюють допоміжну функцію (свідків, експертів тощо).

Значною мірою поведінку цих суб’єктів визначають посадові особи державних органів, які здійснюють кримінальне переслідування. Так, з метою забезпечення належної поведінки обвинуваченого щодо нього може бути обрано запобіжний захід, а з метою гарантування давання достовірних показань свідком останнього попереджають про кримінальну відповідальність за ухилення від давання показань і давання завідомо неправдивих показань.

Однак є сфера життєдіяльності суб’єктів кримінального процесу, на яку посадові особи, котрі здійснюють кримінальне переслідування, не завжди можуть вплинути через ті чи інші причини. Так, поза сферою впливу посадовців державних органів можуть перебувати факти підкупу чи залякування потерпілих, свідків, експертів; фальсифікація даних і подання їх для використання як доказів у кримінальній справі тощо.

Завданням цього дослідження є виявлення лише тих чинників, що перебувають у безпосередньому зв’язку із діяльністю органів кримінального переслідування, а також визначення критеріїв і пов’язаних з ними показників оцінки ефективності діяльності цих органів.

Визначити ефективність кримінального переслідування можна шляхом оцінки ефективності організації діяльності органів кримінального переслідування та оцінки ефективності діяльності із кримінального переслідування.

Відразу зазначимо, що не вважаємо за доцільне пошук якогось одного універсального критерію ефективності діяльності органів кримінального переслідування.

Найбільш точною, а отже і об’єктивною, є система оцінювання ефективності діяльності органів кримінального переслідування за декількома критеріями. При цьому слід враховувати, що ефективність кримінального переслідування як одного з основних напрямів кримінально-процесуальної діяльності залежить як від злагодженої діяльності певного органу, так і від результативної діяльності окремих співробітників даного органу.

Визначаючи систему критеріїв ефективності кримінального переслідування, слід враховувати також ту обставину, що кримінальний процес хоча і є (принаймні на своїх досудових стадіях, коли розпочинається кримінальне переслідування певних осіб) відносно закритою системою, оцінку діяльності органів переслідування дають не лише суб’єкти кримінального процесу, а й особи і групи осіб, які перебувають поза процесом у конкретній справі.

Виходячи із наведених вище позицій, сформулюємо і проаналізуємо систему критеріїв ефективності діяльності органів кримінального переслідування.

Першим і головним критерієм ефективності діяльності органів кримінального переслідування є ступінь досягнення цими органами мети діяльності із переслідування. Поняття цього критерію і визначення його як основного обумовлено тією обставиною, що співвідношення результатів діяльності і її мети є визначальним у розумінні поняття ефективності будь-якого виду людської діяльності.

Тут слід зазначити, що проблеми ефективності кримінального процесу в цілому вже були предметом окремих наукових досліджень¹. Аналіз літератури з цього приводу показує, що усі визначення ефективності кримінального процесу базуються на тому його понятті, яке вироблене економічною наукою, де під ефективністю праці розуміють «результат досягнення поставлених соціальних цілей при максимально можливій економії суспільної праці, або, інакше кажучи, досягнення певної мети за найменших виробничих витрат»².

Визначають ефективність і як міру «співвідношення мети (очікуваного результату) з фактично отриманим результатом», розуміючи під результатом «не лише соціальні блага (здобутки, зміни), заради яких здійснена діяльність, але й витрати»³ під час її здійснення.

Наведені визначення ефективності є універсальними стосовно будь-яких видів людської діяльності, тому вони поширюються і на характеристику ефективності кримінального переслідування як одного з основних напрямів процесуальної діяльності, але, звичайно, з урахуванням специфіки останньої. З’ясування питання про поняття ефективності органів, які здійснюють кримінальне переслідування, має не лише теоретичне, а й безпосередньо практичне значення, оскільки «від діяльності вимагають ефективності не через привабливість цього слова, а внаслідок того, що хочуть отримати певний результат за мінімуму витрат»⁴.

При визначенні поняття ефективності стосовно кримінального процесу слід враховувати, що воно є приватним (особливим) щодо загальновизнаного поняття ефективності, під яким розуміють властивість чого-небудь, яка визначається значенням слова «ефективний», тобто такий, що дає певний ефект — результат яких-небудь дій, діяльності, але не будь-який, а потрібний даному виду діяльності результат^[1]. Таким результатом виступає визначена мета кримінального переслідування. Тому ефективність можна розглядати як співвідношення мети і результату: мета — ціле, а результат — його частина. Результат може повністю або частково збігатися з метою або ж зовсім не збігатися з нею. Для з’ясування цього необхідно зіставити потенційно можливий (тобто прогнозований) результат, що виступає метою діяльності, і реально одержаний результат. У разі збігу результату із метою діяльність, що породила результат, є до певної міри результативною (ефективною).

Оскільки людська діяльність характеризується спрямованістю на певну мету, а остання вказує на відповідний інтерес, що відображає специфічну потребу, то можна припустити, що ефективність будь-якої діяльності полягає в її здатності, а також у реальному втіленні цієї здатності при здійсненні діяльності досягати максимально можливого результату з найменшими витратами сил, задовольняючи при цьому певну соціальну потребу^[2]. Стосовно специфіки діяльності із кримінального переслідування ефективність останньої передбачає досягнення мети у найкоротший (у встановлених законом межах) термін, з найменшою шкодою для відповідних прав і законних інтересів громадян, щодо яких здійснюється переслідування, за максимально можливої економії процесуальних сил і засобів.

У розглянутому вище понятті ефективності цінним для аналізу ефективності кримінального переслідування є поняття соціальної потреби суб’єктів у її результатах.

Відзначимо, що всі особи, які здійснюють кримінальне переслідування, покликані вести боротьбу зі злочинністю. Дане завдання реалізується у діяльності конкретних суб’єктів, пронизує кожну стадію процесу і тому є загальною для усіх них. У цьому полягає загальне призначення усіх органів, які ведуть процес і здійснюють кримінальне переслідування, їхній єдиний напрям спільної діяльності, тобто процесуальна функція. Саме вона визначає основну соціальну цінність усіх названих органів, що полягає у зменшенні рівня злочинності. За своїм змістом розглядувана функція має найбільший обсяг діяльності, що її утворює, внаслідок чого вона іменується генеральною функ-

цією процесу¹ діяльності органів, що здійснюють кримінальне переслідування.

Боротьба зі злочинністю передбачає здійснення зазначеними органами специфічної діяльності, пов’язаної із кримінальним переслідуванням осіб, які вчинили злочин, у межах конкретних кримінальних справ. Ефективне здійснення кримінального переслідування у конкретних справах сприяє реалізації генеральної функції процесу — боротьбі зі злочинністю. Кримінальне переслідування по суті є однією із форм боротьби зі злочинністю (стримання злочинності, протидії злочинності).

Отже, ефективне кримінальне переслідування дозволяє досягати суспільно корисної мети: зниження рівня злочинності у державі, забезпечення почуття безпеки у членів усього суспільства.

У конкретних же кримінальних справах досягнення мети кримінального переслідування означає ухвалення судом обвинувального вироку або прийняття іншого рішення, яким особа визнається винною у вчиненні злочину, але у зв’язку із наявністю визначених законом обставин звільняється від кримінальної відповідальності.

Підтвердження судом у своєму рішенні у справі висновків органів досудового розслідування і прокурора щодо винності особи у вчиненні злочину свідчить про ефективність здійснення кримінального переслідування. З постановленням обвинувального вироку суду особа, щодо якої здійснювалося кримінальне переслідування, вважається притягнутою до кримінальної відповідальності.

В абзаці 3 п. 2 Рішення Конституційного Суду України від 27 жовтня 1999 р. № 9-рп/99 зазначено, що кримінальна відповідальність передбачає офіційну оцінку відповідними державними органами поведінки особи як злочинної. Підставою кримінальної відповідальності є наявність у діяннях особи складу злочину, передбаченого кримінальним законом. Це форма реалізації державою правоохоронних норм, яка в кінцевому підсумку, як правило, полягає у застосуванні до особи, що вчинила злочин, конкретних кримінально-правових заходів примусового характеру через обвинувальний вирок суду.

У цьому ж Рішенні Конституційний Суд України на підставі здійснення системного аналізу норм КПК (статей 147, 242, 246 та ін.) дійшов висновку, що притягнення до кримінальної відповідальності, як стадія кримінального переслідування, починається з моменту винесення слідчим постанови про притягнення особи як обвинуваченого і пред’явлення їй обвинувачення (абз. 4 п. 3). На підтвердження висновку про те, що у зміст терміна «притягнення до кримінальної відповідальності» вкладається факт пред’явлення особі обвинувачення, Конституційний Суд України наводить існування передбаченої ст. 174 КК України кримінальної відповідальності особи, яка провадить дізнання, слідчого або прокурора за притягнення завідомо невинного до кримінальної відповідальності з корисливих мотивів чи іншої особистої заінтересованості¹.

Тут треба звернути увагу ще на один дуже важливий для практики слідчої і судової діяльності момент. Сутність його полягає в тому, що розуміння Конституційним Судом України поняття «притягнення до кримінальної відповідальності» у частині моменту притягнення (складання постанови про притягнення як обвинуваченого) не відповідає практиці Європейського суду з прав людини. У справі Еклє проти Федеративної Республіки Німеччини (1982 р.) Суд постановив, що кримінальне обвинувачення може бути визначено як «офіційне повідомлення особи компетентним органом про те, що вона підозрюється (вид. — Авт.) у вчиненні кримінального злочину».

У справі Фоті та інші проти Іспанії (1982 р.) Суд розширив це поняття, включивши до нього «інші заходи, що припускають таку підозру і які також можуть серйозно вплинути на положення підозрюваного». Європейська комісія і Суд вважають, що «серйозно вплинути на положення підозрюваного» можуть такі дії, як видача ордера на арешт, обшук житла, особистий обшук. З другого боку, вони вважають, що такий критерій відсутній у разі порушення поліцейського розслідування, допиту свідків, інших дій, котрі не виявляють безпосереднього впливу на зацікавлену особу².

Оскільки Україна ратифікувала Європейську конвенцію, то судова практика в Україні має йти шляхом, визначеним Рішеннями Європейського суду з прав людини. А це означає, що початком притягнення до кримінальної відповідальності слід вважати не лише прийняття рішення про притягнення особи як обвинуваченого, а й інші моменти, пов’язані із застосуванням органами кримінального переслідування заходів, «що припускають підозру і які також можуть серйозно вплинути на положення підозрюваного».

Окрім зазначених у наведених Рішеннях Європейського суду видачі ордера на арешт, обшуку житла, особистого обшуку, такими заходами за чинним українським законодавством слід вважати також порушення кримінальної справи щодо особи, запобіжне обмеження (ст. 98¹ КПК); обрання щодо особи будь-якого запобіжного заходу, в тому числі й тимчасового — затримання (а не лише арешту). Усі перераховані заходи певною мірою «виявляють безпосередній вплив на зацікавлену особу». Саме тому, наприклад, законодавець передбачив право заінтересованої особи оскаржити постанову про порушення кримінальної справи (ст. 98² КПК). Навіть у разі якщо справу порушено за фактом вчинення злочину, але із постанови про порушення справи вбачається, що зміст постанови припускає підозру щодо певної особи.

Якщо підходити із суто формального боку до тлумачення норм вітчизняного кримінально-процесуального права, то можна зробити висновок, що підозрюваний підпадає під поняття обвинуваченого у його «європейському розумінні». Для підтвердження цього висновку достатньо навести положення ч. 2 ст. 21 КПК: «Особа, яка провадить дізнання, слідчий, прокурор, суддя і суд зобов’язані до першого допиту підозрюваного, обвинуваченого і підсудного... надати ...можливість захищатися встановленими законом засобами від пред’явленого обвинувачення (вид. — Авт.)...»¹. Що стосується обвинуваченого і підсудного, то вони дійсно захищаються від обвинувачення. Підозрюваним же є особа, якій обвинувачення ще не пред’явлене. Однак законодавець надає і підозрюваному право захищатися від обвинувачення. Цілком очевидним є те, що підозрюваний має захищатися від підозри, яку законодавець, можливо помилково, але ототожнив із обвинуваченням, тим самим, ймовірно що і несвідомо, наблизивши норму, викладену в ч. 2 ст. 21 КПК, до сучасного європейського рівня розуміння притягнення до кримінальної відповідальності.

Таким чином, під час провадження у кримінальній справі кримінальне переслідування як процесуальна діяльність із викриття певної особи у вчиненні злочину і притягнення до кримінальної відповідальності, котра є категорією кримінального права, певний час здійснюються паралельно (за чинним українським законодавством — з моменту притягнення як обвинуваченого до постановлення судом обвинувального вироку, який набрав законної сили (абз. 7 п. 1 Рішення Конституційного Суду України від 27 жовтня 1999 р. № 9-рп/99).

Ефективність кримінального переслідування не слід оцінювати як низьку в тому разі, коли внаслідок встановлення у суді нових обставин, що не могли бути встановлені під час досудового розслідування, прокуророві доводиться приймати рішення про відмову від підтримання державного обвинувачення. Прийняття прокурором цього рішення за даних обставин, навпаки, свідчить про ефективність його діяльності. Непритягнення невинної особи до кримінальної відповідальності є таким же цінним для суспільства, як і притягнення винних до відповідальності. І якщо прокурор виявив ініціативу у вирішенні питання про непритягнення невинного до відповідальності, то його діяльність має бути оцінена як ефективна, бо суд у разі відмови потерпілого від подальшого підтримання обвинувачення зобов’язаний прийняти рішення про закриття кримінальної справи (ч. 2 ст. 282 КПК).

Отже, критерій оцінки ефективності діяльності органів кримінального переслідування, змістом якого є співвідношення мети і фактичного результату, може бути з однаковою результативністю застосований як у випадку, коли суд, погодившись із висновками прокурора щодо винності особи, ухвалює обвинувальний вирок, так і у разі якщо прокурор на законних підставах відмовився від державного обвинувачення, і переслідувана особа визнається невинною.

Неефективною є діяльність органів кримінального переслідування, коли прокурор не зумів довести в суді обґрунтованість порушеного ним державного обвинувачення, і результатом судового розгляду стало постановлення виправдувального вироку. У цьому разі не підвищує рівень ефективності навіть значний обсяг діяльності, виконаної органами кримінального переслідування. Бо основним під час оцінки їхньої діяльності є співвідношення її мети і результату (а не обсягу).

Оцінка діяльності із кримінального переслідування є безперервним процесом, бо вона має проміжні цілі та результати. Так, наприклад, оцінка кримінального переслідування, здійснюваного слідчим, може бути дана прокурором під час вирішення ним питання про затвердження обвинувального висновку; суддя оцінює діяльність слідчого і прокурора під час вирішення питання про призначення справи до судового розгляду.

Ефективність кримінального переслідування слід оцінювати з двох позицій: 1) відповідність витрат (сил, засобів, коштів тощо) досягнутому результату (викриття і покарання винного); 2) відповідність витрат рівню забезпечення прав заінтересованих учасників кримінального процесу (потерпілого, цивільного позивача, цивільного відповідача тощо). Існування двох позицій щодо оцінки ефективності діяльності органів кримінального переслідування обумовлене тим, що переслідування здійснюється не лише заради притягнення особи до кримінальної відповідальності, а й для забезпечення прав осіб, які постраждали від злочину. Суспільство однаковою мірою заінтересоване як у викритті й покаранні злочинця, так і у захисті прав і законних інтересів окремих своїх членів.

Другим критерієм оцінки ефективності кримінального переслідування є його обґрунтованість. Обґрунтованими мають бути відповідні процесуальні акти, якими завершуються певні етапи діяльності органів дізнання, досудового слідства, прокурора із кримінального переслідування: протокол затримання, постанова про притягнення як обвинуваченого, обвинувальний висновок, постанова прокурора про зміну обвинувачення в суді.

Обґрунтування набуває свого зовнішнього вияву в тому кінцевому результаті, досягнення якого прагне особа, що здійснює кримінальне переслідування. Якісна визначеність результату обґрунтування перебуває у прямій залежності від досягнення чи недосягнення цілей обґрунтування. Не випадково у філософській літературі справедливо підкреслюється, що «по суті результат реалізації мети не містить і не може містити нічого такого, що не повідомлялося би йому процесом реалізації мети і не визначалося реальною діяльністю людини. Продукт праці є таким, яким він робиться...»¹.

Можливими адресатами, заради яких здійснюється обґрунтування необхідності кримінального переслідування, є всі суб’єкти кримінального процесу, а також суб’єкти, що входять до числа членів відповідної референтної групи (усі юристи, які є причетними до кримінального провадження). Одні з них мають право перевіряти прийняті процесуальні рішення, що стосуються кримінального переслідування, в силу свого службового становища (начальник слідчого відділу; прокурор; вищестоящий прокурор). Іншим суб’єктам право на ознайомлення з даними рішеннями та на їх оскарження надане законом в інтересах захисту своїх прав або прав осіб, інтереси яких вони представляють у кримінальному процесі (потерпілий і його представник; обвинувачений і його захисник тощо).

Обґрунтоване кримінальне переслідування завжди буде ефективним незалежно від того, хто буде його оцінювати. Обґрунтовані процесуальні акти переконують суб’єктів у необхідності їх складання за наявності обставин, що покладаються в основу обґрунтування. Переконаність усіх суб’єктів кримінального процесу в обґрунтованості здійснюваного кримінального переслідування забезпечує оцінку ними переслідування як такого, що є ефективним.

Третім критерієм оцінки ефективності кримінального переслідування є його законність. Останню можна визначити як відповідність кримінального переслідування передбаченій законом формі (порядку). Ступінь відповідності діяльності співробітників системи органів, які здійснюють кримінальне переслідування, правилам, встановленим кримінально-процесуальним та іншими законами, і є тим критерієм, на підставі якого можна зробити висновок щодо ефективності чи неефективності переслідування у конкретних кримінальних справах щодо певних осіб.

Дотримання кримінально-процесуальної форми можна визначити як засіб досягнення мети діяльності органів дізнання, досудового слідства, прокурора під час здійснення ними кримінального переслідування. Дотримання процесуальної форми забезпечує повноту, всебічність та об’єктивність дослідження обставин, які можуть бути покладені в основу кримінального переслідування. При цьому чим досконалішим є засіб досягнення мети і чим правильніше він застосовується, тим ефективнішою є діяльність органів, які здійснюють кримінальне переслідування. Однак сприйняття цими органами процесуальної форми не як засобу, а як мети може призвести до появи такого негативного явища, як формалізм.

Четвертий критерій оцінки діяльності органів дізнання, досудового слідства і прокурора — швидкість кримінального переслідування.

Притягнення особи, яка вчинила злочин, до кримінальної відповідальності протягом стислого строку забезпечує максимальний виховний ефект. Як було показано вище, кінцевий момент притягнення особи до кримінальної відповідальності збігається із набранням чинності обвинувальним вироком суду. Але суд не є ініціатором переслідування особи у кримінальному порядку. Ініціаторами цього є органи кримінального переслідування, які звертаються до суду із обвинувальним висновком, що виконує роль своєрідного позову від імені держави до суду з вимогою притягнути певну (переслідувану) особу до кримінальної відповідальності.

Здійснення кримінального переслідування до суду (формування, формулювання слідчого обвинувачення і порушення державного обвинувачення) та у суді (підтримання державного обвинувачення) повинно здійснюватися у максимально стислі строки. Останні у практиці діяльності Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) мають назву «розумні строки».

Українське законодавство поки що не оперує терміном «розумні строки». Прогалина у чинному кримінально-процесуальному законодавстві України у частині регламентації розумних строків провадження частково заповнюється роз’ясненнями Конституційного Суду України та Верховного Суду України.

Наприклад, Конституційний Суд України так висловився щодо розумності строків досудового слідства: «Поняття “розумний строк до-судового слідства” є оціночним, тобто таким, що визначається у кожному конкретному випадку з огляду на сукупність усіх обставин вчинення і розслідування злочину (злочинів). Визначення розумного строку до-судового слідства залежить від багатьох факторів, включаючи обсяг і складність справи, кількість слідчих дій, число потерпілих та свідків, необхідність проведення експертиз та отримання висновків тощо.

Але за будь-яких обставин строк досудового слідства не повинен перевищувати меж необхідності. Досудове слідство повинно бути закінчено у кожній справі без порушення права на справедливий судовий розгляд і права на ефективний засіб захисту, що передбачено статтями

6, 13 Конвенції про захист прав людини та основних свобод»^[3].

Верховний Суд України також змушений був дати відповідні роз’яснення головам апеляційних судів, направивши їм листа. В останньому зазначено, що відповідно до тлумачення Європейським судом положень п. 1 ст. 6 Європейської конвенції тривалість провадження у кримінальній справі для цілей цієї статті розпочинається з моменту винесення постанови про притягнення особи як обвинуваченого, затримання особи за підозрою у скоєнні злочину чи допиту її як підозрюваного (навіть допиту особи як свідка, якщо з протоколу допиту вбачається, що на момент допиту слідчий уже підозрював допитуваного у причетності до конкретного злочину) залежно від того, яка з указаних подій сталася раніше, і закінчується винесенням остаточного рішення

у кримінальній справі. При цьому період розгляду кримінальної справи не ділиться на стадії досудового слідства та судового розгляду й аналізується з точки зору його розумності в цілому^[4].

Критерій швидкості кримінального переслідування (розумності строків його здійснення) дає можливість оцінити, наскільки швидко після початку кримінального переслідування певної особи було знято невизначеність стосовно неї у питанні про те, чи вчиняла вона злочин. У цьому разі мова йде про «розумне» поєднання швидкості і повноти, всебічності та об’єктивності кримінального переслідування

---

^[1] Словарь русского язьїка: в 4 т. / АН СССР, Ин-т рус. яз.; Под ред. А. П. Евгенье-вой. -3-е изд., стереотип. -М., 1985. -1988. -Т. 4. -С-Я. -С. 772.

^[2] Див.: Касавин И. Т. Вказ. праця. -С. 64.

^[3] Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини третьої статті 120, частини шостої статті 234, частини третьої статті 236 Кримінально-процесуального кодексу України (справа про розгляд судом окремих постанов слідчого і прокурора) // Вісн. Конституц. Суду України. -2003. -№ 1. -С. 24.

^[4] Щодо перевищення розумних строків розгляду справ див.: Лист Верховного Суду України головам апеляційних судів від 25 січня 2006 р. № 1-5/45 // http://www.helsinki. org. ua/index.php?id=1156767868