Основа законодавчого закріплення створення адміністративної юстиції в Україні була закладена в Конституції від 28 червня 1996 року. В статті 55 Основного закону встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. У свою чергу, статтею 125 Конституції України закріплено принцип спеціалізації судів загальної юрисдикції [1].

Створення системи адміністративних судів на законодавчому рівні вперше за роки незалежності України було визначено Законом "Про судоустрій України" від 7 лютого 2002 року [2]. Цей закон не лише визначив місце адміністративних судів у системі судів загальної юрисдикції, а й установив трирічний строк для їх створення. На виконання положень зазначеного закону 1 жовтня 2002 року Президент України підписав Указ про утворення Вищого адміністративного суду України [3].

Далі процес створення адміністративних судів продовжився підписанням Президентом України Указу від 16 листопада 2004 року № 1417/2004 "Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів", відповідно до якого в Україні створено 7 апеляційних та 27 окружних адміністративних судів [4].

Важливим етапом становлення адміністративної юстиції стало прийняття 6 липня 2005 року Кодексу адміністративного судочинства України, який набрав чинності з 1 вересня 2005 року [5]. Вже 25 квітня 2007 року, першим серед ланки окружних адміністративних судів, Вінницький окружний адміністративний суд розпочав свою діяльність. Разом із створенням адміністративної юстиції в Україні розпочалося впровадження процедур медіації у сферу адміністративного судочинства.

Альтернативні методи розв´язання спорів становлять один із п´яти тематичних напрямів Спільної програми Європейської Комісії та Ради Європи із покращення діяльності судової гілки влади в Україні. В червні 2007 року в Києві відбувся перший "круглий стіл" з питань можливостей застосування медіації в адміністративному судочинстві. Згодом керівництво Вищого адміністративного суду України прийняло рішення про впровадження медіації в адміністративних судах України. Зокрема, 16—19 вересня та 29 жовтня — 1 листопада 2007 р. було проведено 60- годинний навчальний курс з питань медіації в адміністративних справах, організований у рамках вказаної Програми Європейської Комісії та Ради Європи у співпраці з Вищим адміністративним судом України, в якому брав участь і я, як керівник Вінницького окружного адмінсуду, та суддя нашого суду Тетяна Сапальова.

Особливістю адміністративного судочинства є те, що однією зі сторін у спорах виступає суб´єкт владних повноважень. Отже, особливістю альтернативного вирішення спорів в адміністративному судочинстві є врегулювання мирним шляхом відносин між державним органом, з одного боку, та з фізичною чи юридичною особою — з іншого.

Як відомо, під час роботи над КАС України за зразок було взято процесуальну структуру німецького адміністративного судочинства. Тому й підходи до впровадження медіації в судочинство України та Німеччини — спільні.

У принципі існує декілька можливостей для правового оформлення статусу медіатора. Перша — здійснення медіації професійними незалежними медіаторами. Як на нашу думку, формування професійних медіаторів повинно відбуватись, у такому випадку, на базі працівників закладів освіти (зокрема регіональних відділень Академії суддів України), професійних психологів, адвокатів, а також представників засобів масової інформації. Даний варіант медіації можна здійснювати без внесення змін до чинного законодавства. Це витікає із ст. 113 КАС України [5], яка не обмежує та не регламентує процедуру примирення сторін в частині способу її здійснення. Однак такий варіант має наслідком фактично створення нової професії, обов´язки та гарантії якої повинні бути конкретизованими. Недоліком цього механізму, на даному етапі, є недостатня кількість професійних медіаторів.

Інша можливість — судова медіація (здійснюється в суді його працівниками). Зокрема: або медіатор як суддя, якому дано доручення, здійснює функції частини правосуддя, або медіація виступає як частина адміністративної діяльності судів. У випадку, коли медіатор виступає частиною правосуддя і діє як суддя, якому дано доручення, то для цього необхідні встановлені законодавством прямі повноваження. В даному разі медіація кваліфікується як інший (додатковий) напрямок судочинства.

Проте наразі в Україні (як і в Німеччині) немає законодавчого закріплення медіації в системі адміністративного судочинства. Тому можна скористатися іншим шляхом та розглядати медіацію як частину адміністративної діяльності судів.

Тут також слід розглядати декілька варіантів. Перший — медіатором виступає спеціально підготовлений працівник апарату суду. В такому випадку медіація, в принципі, не є частиною судочинства, а лише частиною "документообігу". Ми вбачаємо можливість реалізації такого підходу шляхом збільшення штатної чисельності працівників апарату суду у відповідному співвідношенні до кількості суддів та з урахуванням роботи спеціалізованих колегій із розгляду справ, а також шляхом розвитку даної компетенції спеціа- ліста-медіатора. Другий варіант — здійснення медіації суддею, наділеним адміністративними повноваженнями (саме в рамках адміністративної діяльності судді), який, при цьому, звільнений від обов´язку здійснювати судочинство в даній адміністративній справі.

Виходячи із основних завдань адміністративної юстиції, можна визначити особливості процедури медіації саме для адміністративного судочинства.

1. Мета медіації полягає в досягненні таких ціннісних, зорієнтованих на майбутнє результатів, від яких, по можливості, виграли б усі учасники конфлікту. Медіація здійснюється на добровільних засадах — як щодо початку та тривалості процедури, так і щодо укладення остаточної угоди.

Однак, враховуючи те, що однією зі сторін у справі виступає орган державної влади, наділений владними повноваженнями, це створює певні особливості в контексті "добровільності" в процесі примирення. Так, відповідно до ст. 3 Конституції України, людина, її життя, здоров´я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнані в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини, їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження та забезпечення прав і свобод людини є головним обов´язком держави [1]. Крім того, державна служба, відповідно до Закону України "Про державну службу", ґрунтується на принципах служіння народу, законності, персональної відповідальності за виконання службових обов´язків [6]. Досягнення консенсусу між органом державної влади та фізичною чи юридичною особою повинно належати до пріоритетів діяльності державного органу. Саме для цього чинним законодавством і передбачено можливість досудового врегулювання спору в адміністративному порядку (звернення до вищестоящого органу). Отже, виходячи із основних принципів державної влади та державної служби, чинного законодавства, державний орган зобов´язаний якщо не ініціювати процедуру примирення із позивачем, ненаділе- ним владними повноваженнями, то принаймні обов´язково прийняти пропозицію особи вирішити конфлікт у позасудовому порядку.

2. Медіатор допомагає учасникам конфлікту знайти самостійне, юридично обов´язкове рішення для розв´язання конфлікту. Медіатор зобов´язаний діяти в інтересах усіх учасників процесу.

3. Інформація, що розкривається під час медіації, є конфіденційною.

4. Поряд із правовими аспектами в рамках медіації в центрі уваги можуть бути також економічні, особисті або інші індивідуальні інтереси. І якщо їх реалізація є юридично допустимою, то вони стають предметом обов´язкової остаточної угоди.

Це питання торкається необхідності надання юридичного статусу угоді про завершення медіації. Наразі єдиною можливістю це зробити є механізми, передбачені статтею 113 КАС України "Примирення сторін під час підготовчого провадження" [5]. В контексті даного питання слід розглядати перетворення угоди про медіацію в ухвалу про примирення сторін, яка регламентується процесуальним законодавством. Аргументи на користь даного питання викладені нижче.

Отже, для глибшого розуміння наводимо текст статті 113 КАС України:

"1. Сторони можуть повністю або частково врегулювати спір на основі взаємних поступок. Примирення сторін може стосуватися лише прав та обов ´язків сторін і предмета адміністративного позову.

2. За клопотанням сторін суд зупиняє провадження у справі на час, необхідний їм для примирення.

3. Уразі примирення сторін суд постановляє ухвалу про закриття провадження у справі, у якій фіксуються умови примирення. Умови примирення не повинні суперечити закону або порушувати чиї- небудь права, свободи або інтереси.

4. Уразі невиконання умов примирення однією зі сторін суд за клопотанням іншої сторони поновлює провадження у справі" [5].

Отже, текст вказаної статті свідчить про те, що примирення може відбутись на стадії підготовчого провадження. Глава 2 КАС України описує процедуру підготовчого провадження [5]. Зокрема, статтею 110 КАС України передбачено, що суд може прийняти рішення про залучення спеціаліста. Фактично, цією нормою допускається ініціювання суддею проведення процедури медіації.

Одним із основних принципів та переваг медіації, порівняно із судовим розглядом, відзначається те, що медіація не обмежується процесуальним предметом спору. Вона може торкатися й інших інтересів сторін, які, при тому, не суперечать вимогам чинного законодавства. Однак стаття 113 передбачає, що "Примирення сторін може стосуватися лише прав та обов´язків сторін і предмета адміністративного позову"[5].

Чинне законодавство дозволяє зберегти принцип необмеженості в часі процедури медіації. Оскільки на час проведення медіації провадження по справі припиняється, що має наслідком також припинення перебігу процесуальних строків розгляду справи.

Юридичне закріплення угоди про медіацію, відповідно до чинного законодавства, відбувається на основі ч.ч. 3, 4 ст. 113 КАС України. Так, "У разі примирення сторін суд постановляє ухвалу про закриття провадження у справі, у якій фіксуються умови примирення. Умови примирення не повинні суперечити закону або порушувати чиї-- небудь права, свободи або інтереси. Уразі невиконання умов примирення однією зі сторін, суд, за клопотанням іншої сторони, поновлює провад- женняу справі"[5].

Фактично вказані положення статті 113 КАС України встановлюють обов´язок сторін дотримуватися угоди про примирення та гарантії її виконання. Саме тому угоду (результати примирення) варто зводити до ухвали про закриття провадження за наслідками примирення сторін. В іншому випадку відсутні гарантії щодо реального виконання угоди.

Що стосується категорій адміністративних справ, у яких доцільно проводити медіацію, ми вбачаємо за необхідне створити робочу групу, яка б дослідила вказане питання. Однак можна стверджувати, що такими справами повинні стати позови фізичних чи юридичних осіб до суб´єктів владних повноважень щодо визнання дій чи бездіяльності неправомірними та зобов´язання вчинити певні дії, оскільки виконання таких угод, найчастіше, може залежати від особистої волі державного службовця.

Вінницький окружний адміністративний суд підтримує ініціативу запровадження процедури медіації в сферу адміністративного судочинства. Так, 28 квітня у м. Києві між Вінницьким окружним адміністративним судом та експертами Ради Європи Франсом Ван Аремом та Йоахімом Мемелем підписано Угоду про співробітництво. Даною Угодою метою реалізації заходів Спільної програми Європейської Комісії і Ради Європи "Прозорість та ефективність судової системи України" передбачено запровадження пілотного проекту з медіації при вирішенні адміністративних спорів. Для запровадження даного проекту було обрано Донецький апеляційний адміністративний та Вінницький окружний адміністративний суди [7]. Згідно підписаної угоди, початок впровадження медіації в Україні призначено на 22 березня 2010 року.

Наше бачення необхідності впровадження процедури медіації в адміністративному судочинстві ґрунтується на наступному. Наразі в Україні існує гостра проблема із виконанням судових рішень. Впровадження процедур медіації зменшить надходження скарг до Європейського суду з прав людини на невиконання судового рішення, що, в свою чергу, зменшить і штрафні санкції, які важким тягарем лягають на бюджет країни. Крім того, відкрите, налаштоване на діалог та позитивне розв´язання конфлікту спілкування між органом державної влади та суспільством сприятиме підвищенню їх правосвідомості та правової культури.

Використані джерела:

1. Конституція України. — Відомості Верховної Ради (України), 1996. — № 30. — Ст. 141.

2. Закон України "Про судоустрій України". — Відомості Верховної Ради України, 2002, № 27—28. - Ст.180.

3. Указ Президента України № 889/2002 від 01.10.2002р. "Про Апеляційний суд України, Касаційний суд України та Вищий адміністративний суд України" — http://zakon1.rada.gov.ua.

4. Указ Президента України від 16.11.2004 р. № 1417/2004 "Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів" — http://za- kon1.rada.gov.ua.

5. Кодекс адміністративного судочинства України. — Відомості Верховної Ради України, 2005. — № 35—36, № 37. — Ст. 446.

6. Закон України "Про державну службу". — Відомості Верховної Ради України, 1993. — № 52. — Ст.490.

7. Офіційний сайт Вінницького окружного адміністративного суду. Новини. http://voas.gov.ua/?ac- tion=news&id news=87.