Електронна бібліотекапідручники


Адміністративний суд Украіни (збірник наукових праць)

Адміністративна юстиція в аспекті забезпечення законності в державному управлінні


Забезпечення законності в системі державного управління в Україні безпосередньо пов´язане з діяльністю цілого ряду інститутів та органів, які, маючи контрольні та інші повноваження, можуть у передбачений Конституцією і законами України спосіб впливати на дії органів виконавчої влади різних рівнів, сприяти точному та неухильному дотриманню законів в діяльності цих органів та їх посадових осіб. При цьому сам державний контроль, як одна з функцій управління, може бути спрямований не лише на визначення фактичного стану діяльності, її відповідності законам України, але й на вирішення інших завдань, які уможливлюють ефективний розвиток системи державного управління (ці завдання у своєму визначенні поняття державного контролю перелічує В. Кобринський [1]).

Одне з найважливіших місць в зазначеній системі контролю й забезпечення законності в діяльності органів державної виконавчої влади належить адміністративній юстиції, адже, як цілком справедливо пише російський адміністрати- віст В. Севрюгін, за самим своїм призначенням адміністративна юстиція покликана сприяти утвердженню верховенства права над адміністративним свавіллям, захисту прав та законних інтересів громадян від неправомірних дій та рішень органів виконавчої влади, забезпеченню законності в сфері публічного управління [2]. Зважаючи на це, можна стверджувати, що становлення України як правової держави, в якій надійно захищаються й гарантуються права людини і громадянина, пов´язано з формуванням та ефективною діяльністю системи адміністративної юстиції. Більше того, на думку окремих сучасних дослідників, адміністративна юстиція — не просто один із інститутів сучасної правової держави, а її невід´ємний атрибут [3].

Справді, як у сфері практичного функціонування адміністративних судів (про що свідчить досвід розвинених зарубіжних демократій), так і з позицій науки адміністративного права, ми виходимо з розуміння адміністративного процесу як специфічної правової форми розгляду судом управлінських спорів, що забезпечує захист прав і свобод громадян та відрізняється за своїм юридичним характером, змістом, призначенням, цілями та завданнями від цивільного процесу. Тому цілком природно, що наразі процес налагодження функціонування системи адміністративної юстиції, яка процесуально виражена в діяльності адміністративних судів щодо розгляду й вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому законом (насамперед Кодексом адміністративного судочинства України), виступає одночасно і як засіб посилення уваги суб´єктів виконавчої влади, органів державного управління всіх рівнів та їх посадових осіб до прав і свобод громадян України та інших суб´єктів права (про це пише О. Пасенюк [4]), і як необхідна складова загальної системи захисту прав людини і громадянина, наявність якої прямо випливає зі змісту частини 2 статті 3 Конституції України, де зазначається, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження й забезпечення (а, отже, й захист) прав і свобод людини є головним обов´язком держави. В цьому плані не можна не погодитись зі словами

В. Авер´янова про те, що наближення національної системи державного управління та адміністративного права до європейських стандартів, які передбачають неухильне дотримання законності та надійний захист прав і свобод людини і громадянина у її взаємодії з органами державної влади (включаючи й органи виконавчої влади), не може досліджуватись поза контекстом утвердження властивих сучасним демократичним державам інститутів забезпечення законності, серед яких одне з провідних місць належить адміністративній юстиції [5].

Наразі проблема визначення ролі та значення адміністративної юстиції в аспекті забезпечення законності в державному управлінні в Україні зумовлюється декількома причинами. По-перше, долаючи сформовану за радянських часів тенденцію до нівелювання ролі адміністративної юстиції (недарма в багатьох підручниках та дослідженнях з радянського адміністративного права поняття "адміністративна юстиція" не згадувалося взагалі [6]), сучасна вітчизняна наука адміністративного права постала перед необхідністю істотного переосмислення як самого поняття адміністративної юстиції, так і її ролі в процесі забезпечення законності в державному управлінні та в захисті прав і свобод громадян у процесі взаємодії з органами публічної влади. Історично, як доводить О. Шостенко, цей процес розпочався ще на самому початку 90-х років минулого століття [7], однак, на нашу думку, розвиток адміністративної юстиції та її інститутів відбувається до сьогоднішнього дня, не втрачаючи ані значущості, ані актуальності.

По-друге, практичний досвід функціонування адміністративних судів в Україні виявив цілу низку проблем, пов´язаних з ефективністю забезпечення цими органами судової влади законності в сфері виконавчої влади, які передбачають удосконалення як адміністративно-процесуального права, так і цілого ряду факторів, що впливають на діяльність адміністративних судів. Мається на увазі їх матеріально-фінансове й кадрове забезпечення. Адже, як цілком справедливо вказує Н. Плахотнюк, функціонування системи адміністративних судів потребує значних ресурсів [8]. Також слід згадати проблему усунення механізмів не правового впливу на дії та рішення адміністративних судів [9]. З огляду на це, слід вказати, що останнім часом факти тиску на суддів і втручання в діяльність судів набули системного та відвертого характеру, зокрема, при розгляді судами справ, формуванні суддівського корпусу, призначенні суддів на адміністративні посади, вирішенні питань про відповідальність суддів. Грубо порушується визначений законом порядок притягнення суддів до відповідальності в частині встановлення її підстав, строків притягнення до неї, забезпечення суддям, стосовно яких вирішується питання про відповідальність, можливості вжити передбачених законом заходів щодо свого захисту. В діяльності суб´єктів, до компетенції яких належить вирішення питань про відповідальність суддів, у деяких випадках вбачається упереджений підхід та намагання вчинити розправу над суддями за їхню професійну діяльність. Так само не можна не згадати ситуацію, що склалася навколо оскарження Указу Президента України про призначення дострокових парламентських виборів, коли чинився відвертий тиск на суддів судів адміністративної юрисдикції, про що було чітко вказано у Зверненні Пленуму Вищого адміністративного суду України до Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Ради суддів України, Генеральної прокуратури України та Державної судової адміністрації України, схваленому Постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України № 6 від 14 жовтня 2008 року.

По-третє, серед існуючих форм та видів державного контролю в сфері виконавчої влади діяльності органів адміністративної юстиції наразі присвячена відносно незначна частина фахових адміністративно-правових досліджень (у цьому плані варто згадати роботи таких авторів як: Ю. Георгієвський [10], Т. Коломоєць Ю. Педько [12], В. Стефанюк [13], А.Руденко [14], О. Шостенко [15], А. Не- угодніков [16], В. Скавронік [17]), що, на наше переконання, жодним чином не відповідає ані значущості, ані ролі органів адміністративної юстиції в процесі забезпечення законності в державному управлінні.

По-четверте, будь-які дії в частині нормативно-правового забезпечення вдосконалення організації і діяльності органів адміністративної юстиції сьогодні неможливі поза чітким науково обґрунтованим визначенням самого поняття адміністративної юстиції, а також тієї ролі, яку органи адміністративної юстиції можуть і повинні відігравати в розвитку адміністративно-правових відносин, забезпеченні законності в державному управлінні.

Наразі ми цілком свідомо вказали на потребу в чіткому визначенні поняття адміністративної юстиції, оскільки в сучасній науці адміністративного права існує декілька підходів до цього. Тому залежно від того, що саме ми окреслюватимемо поняттям адміністративної юстиції, змінюватиметься й загальне теоретико- практичне розуміння її ролі в забезпеченні законності в державному управлінні. На нашу думку, одним із найбільш "широких" способів визначення сутності та змісту поняття "адміністративна юстиція" є той, що характеризує її як "встановлений законом порядок розв´язання в судових і квазісудових органах спорів, які виникають між громадянином та органом державного управління" [18]. До цієї ж групи визначень можна віднести й дефініцію Н. Саліщевої, яка характеризує адміністративну юстицію як впорядковану систему зовнішнього контролю за діями адміністративних органів та їх посадових осіб по відношенню до громадян [19]. Спираючись на подібне "широке" тлумачення адміністративної юстиції, на наше переконання, стає вкрай проблематичною навіть сама спроба вичленити роль органів адміністративної юстиції в процесі забезпечення законності в державному управлінні, оскільки тоді в систему адміністративної юстиції включається не лише діяльність судів з розгляду адміністративно-правових спорів, але й дії майже всіх органів державної влади, пов´язані з розглядом скарг щодо порушень прав

і свобод громадян в державному управлінні. Більше того, в разі застосування подібного визначення ми тим самим ототожнюємо два близьких за змістом, але жодною мірою не тотожних понять, якими є "адміністративна юстиція" та "адміністративна юрисдикція". Одним із перших проти цього ототожнення виступив Ю. Педько [20].

Як нам видається, такий крок методологічно неправильний, оскільки адміністративна юрисдикція — лише суміжна форма розгляду адміністративно-правових справ, яка не є складовою частиною системи адміністративної юстиції. Це безпосередньо випливає із загального визначення юрисдикції як "встановленої законодавством сукупності повноважень відповідних органів державної влади і місцевого самоврядування розглядати й вирішувати правові спори і справи про правопорушення, давати правову оцінку діянням осіб з точки зору їх правомірності, застосовувати санкції до правопорушників" [21]. З огляду на це, на наше переконання, більш обґрунтованою і правильною є позиція тих авторів, які визначають адміністративну юстицію як систему спеціальних судових органів, які здійснюють контроль в управлінській сфері [22].

До речі, цікавий аргумент на користь відмови від "широкого" розуміння адміністративної юстиції надає Н. Писаренко. На його думку, забезпечення законності та захист прав і свобод людини і громадянина в діяльності органів адміністративної юстиції можливі лише тоді, коли сама адміністративна юстиція не залежить від будь-якого впливу з боку тих органів державної влади, чиї дії чи бездіяльність є об´єктом адміністративної юстиції [23]. Таким чином принцип незалежності, який лежить в основі функціонування органів адміністративної юстиції, обмежує їх коло лише органами судової влади.

Наприкінці 90-х років минулого століття ця позиція була представлена в дослідженнях К. Бельського, який доводив, що найбільш адекватним визначенням адміністративної юстиції є її розуміння як "інституту адміністративного права" [24], і одночасно — специфічного процесуального порядку розгляду в судах адміністративних позовів громадян щодо неправомірних актів органів державної влади, що можуть носити адміністративний або поліцейський характер [25]. Серед інших російських адмі- ністративістів цей підхід було згодом підтримано в дослідженнях Ю. Старіло- ва, який безпосередньо пов´язував її з діяльністю судових органів влади [26], що покликані захищати права і свободи громадян в процесі їх взаємодії з органами публічної влади [27], та Б. Россинсько- го, який характеризував адміністративну юстицію як систему судових органів, які здійснюють завдання адміністративного судочинства [28]. Наразі на доцільності застосування саме такого розуміння сутності адміністративної юстиції наголошує Л. Козлова [29].

Подібне розуміння сутності адміністративної юстиції властиве й вітчизняним авторам. Зокрема, В. Стефанюк визначав адміністративну юстицію як "систему судових органів (судів), які контролюють дотримання законності в державному управлінні шляхом вирішення в окремому процесуальному порядку публічно-правових спорів, що виникають у зв´язку зі зверненнями фізичних чи юридичних осіб до органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб" [30]. Спираючись на цілий ряд змістовних аргументів, А. Комзюк характеризує адміністративну юстицію як "гарантований державою та закріплений чинним національним законодавством спеціальний спосіб захисту приватними особами своїх прав, свобод та законних інтересів від неправомірних дій (бездіяльності) та рішень суб´єктів владних повноважень (органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб), який полягає в розгляді та вирішенні публічно-правових спорів системою адміністративних судів" [31]. Відповідно до визначення В. Бевзенка, адміністративна юстиція — це встановлений законом порядок розгляду й вирішення в судово-процесуальній формі справ, які виникають у сфері державного управління між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, та органами виконавчої влади й місцевого самоврядування (посадовими особами) — з іншого, здійснюваний загальними або спеціально створеними для вирішення правових спорів судами [32]. Так само на нерозривність поняття адміністративної юстиції та діяльності адміністративних судів в порядку здійснення адміністративного судочинства вказує О. Кузьменко [33], Г. Гулєвська [34] та ін.

На нашу думку, такий підхід до визначення поняття адміністративної юстиції не лише дає змогу уникнути небажаного теоретико-методологічного ототожнення понять "адміністративна юстиція" та "адміністративна юрисдикція", але й забезпечує правильне розуміння її значення для процесу забезпечення законності в державному управлінні. З цього погляду адміністративна юстиція може бути охарактеризована як обов´язковий елемент системи зовнішнього контролю щодо законності дій органів публічної влади та їх посадових осіб в частині прийнятих ними актів або вчинених ними дій (бездіяльності), що порушують передбачені законом права фізичних чи юридичних осіб, який забезпечується системою судових органів у передбаченому адміністративно-процесуальному порядку.

Зрозуміло, що наведене визначення адміністративної юстиції, яке вказує на роль адміністративних судів у процесі забезпечення законності в державному управлінні, передбачає чітке встановлення ознак тих справ, що представляють собою справи адміністративної юрисдикції. Відповідно до чинного національного законодавства справа адміністративної юрисдикції або адміністративна справа — це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб´єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Однак конкретизуючи запропоноване визначення адміністративного судочинства та переводячи його в практичну площину судової діяльності необхідно максимально чітко встановити компетенцію адміністративних судів та підсудність адміністративних справ, оскільки ці питання фактично є основою для загального визначення адміністративного судочинства як такого. Відповідно до чинного Кодексу адміністративного судочинства України, компетенція адміністративних судів поширюється на:

1) Спори фізичних чи юридичних осіб із суб´єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Причому, як було вказано в Постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України № 2 від 6 березня 2008 року "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб´єктів владних повноважень" адміністративним судам належить перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку. Тому під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб´єктів владних повноважень суди, незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, повинні перевіряти їх відповідність усім зазначеним вимогам.

2. Спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

3. Спори між суб´єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, в тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів.

4. Спори за зверненням суб´єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом.

5. Спори щодо правовідносин, пов´язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

При цьому, зважаючи на постійно присутні в практиці державного будівництва України спроби застосування судової влади для вирішення поточних політичних завдань, видається особливо важливим, що на законодавчому рівні було абсолютно чітко закріплено, що компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи:

1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об´єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

Фактично, цим своїм кроком законодавець, на нашу думку, убезпечив процес адміністративного судочинства від двох вельми серйозних загроз. З одного боку

— це загроза політизації адміністративного судочинства та його перетворення на один із засобів у боротьбі за повноваження між різними гілками державної влади. З іншого боку, заборона вирішувати в процесі адміністративного судочинства справи щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об´єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції, захищає такі важливі інститути громадянського суспільства як об´єднання громадян від втручання з боку органів державної влади (в даному випадку ми маємо на увазі не лише органи судової влади, але й інші державні органи, які б могли чинити тиск на об´єднання громадян через процедури адміністративного розгляду справ).

Разом із тим здійснення адміністративного судочинства передбачає не лише певну сукупність процесуально визначених на законодавчому рівні дій, але й чітке встановлення підсудності адміністративних справ. В цьому сенсі слід відзначити, що чинним Кодексом адміністративного судочинства надається характеристика предметної, територіальної та інстанційної підсудності адміністративних справ. Зокрема, кажучи про предметну підсудність законодавець чітко встановив, що місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні адміністративні справи, в яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам, а також усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб´єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Натомість окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, в яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, їх посадова чи службова особа, крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки. Нарешті, Вищому адміністративному суду України як суду першої і останньої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму та щодо скасування реєстрації кандидата на посаду Президента України. Дотримання предметної підсудності відіграє особливо важливу роль у процесі забезпечення законності в державному управлінні. Тому, в разі відкриття провадження в адміністративній справі без дотримання правил предметної підсудності, суд повинен передати справу на розгляд адміністративного суду, якому вона підсудна, незалежно від того, на якій стадії розгляду справи виявлено порушення правил цієї підсудності, оскільки суд, який відкрив провадження у справі з таким порушенням, не є компетентним у її розгляді (пункт 2 частини першої статті 22 Кодексу адміністративного судочинства). Важливість дотримання цієї норми пояснюється тим, що порушення правил предметної підсудності є підставою для скасування рішень судів нижчих інстанцій з направленням справи на новий розгляд до належного суду.

В аспекті територіальної підсудності наразі діє принцип, відповідно до якого адміністративні справи вирішуються адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача. Хоча у випадку оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб´єктів владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, вирішуються адміністративними судами за місцем проживання (перебування, знаходження) позивача. Зокрема, згідно зі статтею 3 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір проживання в Україні" місцем проживання фізичної особи вважається адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком понад шість місяців на рік, а місцем перебування — адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком менше шести місяців на рік. Щодо місця знаходження юридичної особи, то місцем її знаходження, відповідно до статті 1 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців", є адреса органу або особи, які, відповідно до установчих документів юридичної особи чи закону, виступають від її імені, а місцем проживання фізичної особи-підприємця є житловий будинок, квартира, інше приміщення, придатне для проживання в ньому, у відповідному населеному пункті, в якому фізична особа проживає постійно, переважно або тимчасово, що знаходиться за певною адресою, за якою здійснюється зв´язок із фізичною особою-підприємцем. Що ж до адміністративних справ з приводу оскарження нормативно-правових актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України чи іншого суб´єкта владних повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України, адміністративні справи, відповідачем у яких є закордонне дипломатичне чи консульське представництво України, їхня посадова чи службова особа, а також адміністративні справи про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.

Інстанційна підсудність адміністративних справ передбачає, що місцеві адміністративні суди, а також Вищий адміністративний суд України у випадках, встановлених законом, вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції. Апеляційні адміністративні суди переглядають судові рішення місцевих адміністративних судів, які знаходяться в межах їхньої територіальної юрисдикції, в апеляційному порядку як суди апеляційної інстанції. Вищий адміністративний суд України переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції. У випадку, визначеному частиною шостою статті 177 Кодексу адміністративного судочинства, Вищий адміністративний суд України переглядає в апеляційному порядку як суд апеляційної інстанції судові рішення окружного адміністративного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ. Нарешті, Верховний Суд України переглядає судові рішення адміністративних судів за винятковими обставинами.

Таким чином, як бачимо, на сьогоднішній день на законодавчому рівні набули своєї чіткої фіксації основні питання щодо визначення компетенції адміністративних судів та підсудності адміністративних справ. Все це, на наше переконання, з одного боку, сприяє формуванню дієвої системи адміністративної юстиції в Україні, а з іншого — створює засади для розбудови цілісної й ефективної системи всебічного судового захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні, як це наразі передбачено Конституцією України.

Водночас, характеризуючи адміністративне судочинство як невід´ємний елемент більш загальної системи забезпечення законності в державному управлінні, ми повинні привернути особливу увагу до його принципів, оскільки саме вони й дають нам можливість скласти цілісне уявлення про те, яким чином реально діють адміністративні суди для того, щоб бути спроможними реалізовувати свої, визначені законом, завдання, тобто здійснювати захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб´єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Нагадаємо, що з точки зору науки адміністративного права принципи адміністративного судочинства розглядаються як основні засади організації діяльності адміністративного суду, які відображають її специфіку і зміст, та несуть у собі основні положення з питань здійснення правосуддя в адміністративних справах, закріплені в нормах адміністративно-процесуального права. Відповідно до чинного Кодексу адміністративного судочинства України, принципами здійснення правосуддя в адміністративних судах є принципи верховенства права, законності, рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з´ясування всіх обставин у справі, гласності й відкритості адміністративного процесу, забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративного суду, обов´язковості судових рішень.

Кожен із цих принципів не лише корелює із загальними конституційними основами судочинства (які є спільними для переважної більшості держав, де визнаються та забезпечуються базові вимоги правової держави), але й має свою специфіку, що дозволяє адаптувати той чи інший із названих принципів саме до адміністративного порядку розгляду судових справ, а також узгодити його з компетенцією адміністративних судів.

Зокрема, аналізуючи принцип верховенства права в адміністративному судочинстві, ми маємо вказати, що він безпосередньо передбачає, що суд при вирішенні будь-якої конкретної справи керується тим, що людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. В цьому плані, як відмічає Д. Бахрах, діяльність адміністративних судів є "правозаконною", оскільки застосовуваний адміністративними судами закон сприймається громадянами не як довільний продукт влади, а як втілення суспільних цінностей, заснованих на правах людини та визнанні гідності кожної особи [35]. Про виняткову значущість цього принципу в процесі адміністративного судочинства пише А. Пухтецька [36]. На цьому ж наголошував і В. Стефанюк, який пов´язував принцип верховенства права в адміністративному судочинстві з фундаментальним перерозподілом значущості між управлінською та каральною функціями з одного боку, та право забезпечувальною і правозахисною — з іншого, віддаючи беззаперечну перевагу двом останнім функціям [37]. З цим пов´язано й те, що в процесі розгляду конкретних справ адміністративний суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Причому, оскільки звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України, то для самих судів встановлюється імперативна заборона відмовляти в розгляді та вирішенні тієї чи іншої адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Більше того, в процесі роботи над Кодексом адміністративного судочинства законодавцем було прийнято цілком логічне та виправдане з позицій науки адміністративного права рішення, яке дозволило адміністративним судам у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, застосовувати закон, що регулює подібні правовідносини — тобто в цьому випадку діє принцип аналогії закону, а за відсутності такого закону виходити з конституційних принципів і загальних засад права — тоді вже вступає в дію принцип аналогії права. Щоправда, як справедливо відмічає В. Авер´янов, істотні проблеми із забезпеченням цього принципу в діяльності органів адміністративної юстиції спричиняються тим, що нині чинним законодавством (насамперед мається на увазі Кодекс адміністративного судочинства України) не передбачено цілий ряд механізмів його втілення [38]. Зокрема, частина третя статті

2 Кодексу не містить вимоги того, щоб адміністративні суди перевіряли чи порушують рішення та дії суб´єктів владних повноважень, включаючи й органи виконавчої влади, права й інтереси людини. Так само викликає занепокоєння ситуація з оскарженням нормативно-правових актів.

Принцип рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом передбачає, що всі учасники адміністративного процесу є рівними перед законом і судом, а, отже, не може бути привілеїв чи обмежень прав учасників адміністративного процесу за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. Принцип змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з´ясування всіх обставин у справі забезпечується тим, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до закону, й не може виходити за межі позовних вимог [39]. За виключенням тих випадків, коли це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. При цьому кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на власний розсуд, а суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з´ясування всіх обставин у справі, в тому числі щодо виявлення та витребування доказів із власної ініціативи. Принцип гласності й відкритості адміністративного процесу передбачає, що особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов´язки, не можуть бути обмежені в праві на отримання в адміністративному суді як усної, так і письмової інформації щодо результатів розгляду справи. Також ніхто не може бути обмежений у праві на отримання в адміністративному суді інформації про дату, час і місце розгляду своєї справи та ухвалені в ній судові рішення. Сам процес розгляду справ в адміністративних судах проводиться відкрито, за винятком тих випадків, коли суд ухвалою може оголосити судове засідання або його частину закритими з метою нерозголошення державної чи іншої таємниці, що охороняється законом, захисту особистого та сімейного життя людини, в інтересах малолітньої чи неповнолітньої особи, а також в інших випадках, установлених законом.

Утім, не зупиняючись на ролі цих принципів адміністративного судочинства в процесі забезпечення законності в державному управлінні, хотілося б звернути особливу увагу лише на один із згаданих вище принципів. Ми маємо на увазі принцип законності в адміністративному судочинстві, або, як його називає Ю. Педько — принцип "правової законності" [40]. На перший погляд, може видатись, що аналіз цього принципу не є доречним у межах даного розділу дослідження, оскільки нас має цікавити не стільки законність в діяльності самих адміністративних судів, скільки законність як результат цієї адміністративно-судової діяльності. Однак, насправді, висвітлення змісту цього принципу є надзвичайно важливим у теоретичному плані в контексті дослідження ролі органів адміністративної юстиції в процесі забезпечення законності в державному управлінні.

Справа в тому, що кажучи про принцип законності в адміністративному судочинстві, мають на увазі, як мінімум, два аспекти: а) вимога до суду здійснювати всі процесуальні дії, а також ухвалювати рішення у справах відповідно до закону;

б) критерій перевірки рішень, дій чи бездіяльності суб´єктів владних повноважень. При цьому щодо останнього із вказаних положень, то слід пам´ятати, що не маючи "адміністративно-дискреційних повноважень" [41], адміністративні суди не повинні перевіряти дії чи бездіяльність суб´єктів владних повноважень на предмет доцільності. Інакше кажучи, як доводить В. Шишкін, перевірка доцільності адміністративних рішень переступає компетенцію адміністративного суду і не входить до змісту принципу законності [42]. Але зараз слід наголосити на іншому моменті.

Справа в тому, що визнання адміністративних судів незалежними органами державної влади, які повноважні виносити офіційні рішення щодо діяльності чи бездіяльності органів державної влади, може призвести до того, що вони характеризуватимуться як специфічні контрольні органи в системі державного управління, що стоять, так би мовити, "над" іншими органами державної влади й здійснюють повноваження щодо забезпечення законності.

Про небезпеку такого розуміння судового адміністративного контролю попереджали Ю. Козлов та Л. Попов [43]. Тому ми вважаємо за необхідне максимально чітко вказати на подвійний зміст принципу законності для діяльності адміністративних судів. Зазначена подвійність чи — "двоаспектність" не дозволяє їм вийти за межі режиму законності й перетворитись на своєрідний "над законний" орган судової влади, який, забезпечуючи законність, сам знаходиться поза її межами. Очевидно, що таке розуміння сутності адміністративної юстиції не лише суперечить наданому визначенню режиму законності в державному управлінні, але й руйнує таку важливу ознаку принципу законності як його універсальність. В цьому сенсі органи судового контролю так само підпорядковуються законам, як і ті органи державної влади й місцевого самоврядування чиї дії (бездіяльність) можуть перевірятись ними щодо дотримання вимог закону [44]. В результаті чого формується "замкнений цикл" законності, коли, забезпечуючи законність в державному управлінні, органи адміністративної юстиції самі діють у правовому режимі законності та підпадають під дію цього конституційного принципу.

Незважаючи на специфіку застосування перелічених вище принципів в адміністративному процесі, слід наголосити на тому, що всі вони сполучаються в цілісну систему саме завдяки тому, що кожен із них окремо й усі вони взяті разом служать спільній конституційній меті, якою є захист прав і свобод людини і громадянина в Україні (невипадково

О. Скрипнюк називає її "головною метою державного управління" [45]), а також забезпечення законності в державному управлінні. Причому це загальне завдання розв´язується на рівні принципів адміністративного судочинства не лише через встановлення конкретних прав та обов´язків учасників адміністративно-судового провадження, але й через чітке визначення компетенції суб´єктів адміністративно-правової юрисдикції, необхідної для об´єктивного, заснованого на точній відповідності закону розгляду справи й винесення по ній обґрунтованого рішення.

Отже, підсумовуючи результати дослідження в цьому підрозділі, можемо зробити висновок, що з погляду забезпечення законності в державному управлінні адміністративна юстиція є обов´язковим елементом системи зовнішнього контролю щодо законності дій органів публічної влади та їх посадових осіб в частині прийнятих ними актів або вчинених ними дій (бездіяльності), які порушують передбачені законом права фізичних чи юридичних осіб, що забезпечується системою судових органів у передбаченому адміністративно-процесуальному порядку. Такий підхід дозволяє уникнути тео- ретико-методологічних небезпек "широкого" науково-теоретичного тлумачення змісту поняття адміністративної юстиції, коли воно практично повністю ототожнюється з поняттям адміністративної юрисдикції.

Оскільки основними суб´єктами адміністративної юстиції є органи судової влади, то на них розповсюджуються всі ті принципи та вимоги, які конституційно визначаються для національного судочинства. Особливу роль в цьому процесі відіграє принцип незалежності судової влади, який не припускає можливості втручання тих органів виконавчої влади, чиї дії або бездіяльність є предметом судового розгляду, в дії та рішення адміністративних судів, що дозволяє забезпечити не лише відповідність дій органів виконавчої влади законам України, але й гарантувати те, що ці дії та адміністративні рішення не порушуватимуть прав і свобод людини і громадянина. З погляду на зміст адміністративної юстиції як засобу забезпечення зовнішнього державного контролю за дотриманням законності в державному управлінні, слід вказати на такий її принцип як законність. При цьому принцип законності адміністративного судочинства включає в себе два обов´язкові аспекти, оскільки він є одночасно вимогою до суду здійснювати всі процесуальні дії, а також ухвалювати рішення у справах відповідно до закону і критерієм перевірки рішень, дій чи бездіяльності суб´єктів владних повноважень. В результаті чого, як орган зовнішнього державного контролю, адміністративний суд діє виключно в межах тих повноважень та процедур, які визначенні чинним законодавством, і не може перебирати на себе функції інших органів державної влади (наприклад, у частині оцінки доцільності тих чи інших адміністративно-правових актів чи адміністративно-правових рішень).

Разом із тим, як було зазначено вище, незважаючи на позитивні аспекти функціонування системи адміністративних судів та адміністративної юстиції в Україні, маємо визнати, що наразі існує серйозна проблема в частині вдосконалення правових норм, які забезпечують захист прав людини і громадянина органами адміністративної юстиції. Зараз ми свідомо акцентуємо увагу саме на проблемі захисту прав людини, оскільки, як було доведено вище, саме вона складає своєрідне теоретичне і практичне "ядро" в забезпеченні законності в державному управлінні. Тому, подовжуючи наше дослідження, нас

тупним його кроком має стати аналіз проблем та шляхів вдосконалення законодавчих основ захисту прав людини і громадянина органами адміністративної юстиції.

Використані джерела:

1. Кобринський В. Адміністративно-правові аспекти визначення поняття контролю /

В. Корбинський // Юридична Україна. —— № 12. — С.47. (С.45—48).

2. Севрюгин В. Е. От административной ответственности к административному судопроизводству /В. Е. Севрюгин // Административное право и процесс. — 2006. — №1. — С.41. (С.41-43).

3. Димитрова Ю. Адміністративна юстиція атрибут демократичної правової держави / Ю. Димитрова // Право України. — 1996. — № 4. С. 7. (С. 7—14).

4. Пасенюк О. Становлення адміністративної юстиції та адміністративного права /О. Пасенюк//Право України. — 2005. — 3 7. С.9-10. (С.8-11).

5. Авер ´янов В. Б. Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право / В. Б. Авер ´янов, В. А. Дерець, М. І. Ославський, Г. М. Писаренко, А. А. Пух- тецька. — К.: Юстиніан, 2007. — С.14. (— 288 с.).

6. Агеенкова Г. Т. Советское административное право / Г. Т. Агеенкова, П. Т. Василенков, Г. Н. Колибаба. — М.: Юридическая литература, 1990. — 574с.; Максимовський В. И. Советское административное право В. И. Максимовский, А. Ф. Ноздрачев, В. И. Попова — М.: Юридическая литература, 1988. — 319 с.; Еремов Г. А. Советское административное право: учебное пособие для вузов/Г. А. Еремов. — Тбилиси: Изд-во Тбил. ун-та, 1985. — 351 с.; Советское административное право. Основы управления народным хозяйством / Отв. ред. Ю. М. Козлов. — М.: Юридическая литература, 1981. 279 с.; Власов В. Советское административное право / В. Власов, С. Студеникин. — М.: Госюриздат, 1959. — 536 с.

7. Шостенко О. І. Основні тенденції виникнення та закономірності розвитку адміністративної юстиції в Україні під час перебування її в складі СРСР та на сучасному етапі / О. І. Шостенко // Підприємництво, господарство, право. — 2002. — № 12. — С.60. (С.59—63).

8. Плахотнюк Н. Адміністративний процес і процедура адміністративного оскарження: переваги і недоліки двох способів розгляду скарг громадян / Н. Плахотнюк // Судоустрій і судочинство в Україні: юридичний науково-практичний журнал. — 2007. — № 3. С.38. (С.38-43).

9. Коліушко І. Адміністративні суди: для захисту прав людини чи інтересів держави?/ І. Коліушко, Р. Куйбіда, // Право України. — 2006— № 3. — С.3-4. (С.3—8).

10. Георгієвський Ю. В. Адміністративна юстиція: дис... канд. юрид. наук: 12.00.07. / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого // Ю. В. Георгієвський — Х., 2004. — 185 арк.; Георгієвський Ю. В. До питання про виникнення та історичний розвиток адміністративної юстиції в Україні / Ю. В. Георгієвський // Державне будівництво і місцеве самоврядування: збірник наукових праць. — 2002. — № 4. — С.136—142; Георгієвський Ю. В. До питання про судовий захист прав громадян в державному управлінні / Ю. В. Георгієвський // Проблеми законності: республіканський міжвідомчий науковий збірник / За заг. ред. В. Я. Тація. — Х., 2000. — Вип. 43. — С.116—121.

11. Коломоєць Т. О. Адміністративна юстиція. Адміністративне судочинство: навчальний посібник / Т. О. Коломоєць, Г. Ю. Гулєв- ська, Р. В. Сінєльник, І. О. Сквірський .— К.: Істина, 2007. — 152 с.

12. Педько Ю. С. Ставнолення адміністративної юстиції в Україні / Ю.С. Педько. — К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2003. — 208 с.

13. Стефанюк В. С. Правова обумовленість запровадження адміністративної юстиції в Україні: дис... канд. юрид. наук: 12.00.07. / Київський національний ун-т ім. Тараса Шевченка / В. С. Стефанюк. — К, 2000. — 185 арк.

1. Руденко А. В. Специфіка і прояв деяких принципів в адміністративному судочинстві /А. В. Руденко //Проблеми законності: республіканський міжвідомчий науковий збірник / За заг. ред. В. Я. Тація. — Х., 2003. — Вип. 64. — С.69-84; Руденко А. В. Система адміністративних судів / А. В. Руденко // Проблеми законності: республіканський міжвідомчий науковий збірник / За заг. ред.

B. Я. Тація. — Х, 2004. — Вип. 68. — С.181- 186; Руденко А. В. Законодавчі засади адміністративного судочинства/ А.В. Руденко // Державне будівництво і місцеве самоврядування: збірник наукових праць. — Х., 2003. Вип. 6. — С.169,175.

2. Шостенко О. І. Особливості запровадження адміністративної юстиції в Україні в контексті світової адміністративної теорії та практики: дис. канд. юрид. наук: 12.00.07. / Національна академія внутрішніх справ України // О. І. Шостенко. — К, 2004. — 191 арк.

3. Неугодніков А. О. Щодо визначення системи адміністративних судів в Україні /А. О. Неугодніков // Актуальні проблеми держави і права: збірник наукових праць. — О., 2005. — Вип. 22. — С.384-385; Неугодніков А. О. Закордонний досвід адміністративного судочинства та можливості його використання в Україні / А. О. Неугодніков // Актуальні проблеми держави і права: збірник наукових праць. — О., 2004. — Вип. 20. — 354-358; Неугодніков А. О. Співвідношення компетенції та юрисдикції адміністративних судів в Україні/А. О. Неугодніков//Ак- туальні проблеми держави і права: збірник наукових праць. — О., 2005. — Вип. 26. — С.259-262.

4. Скавроник В. Н. Конституция Украини и необходимость административной юрис- дикции / В. Н. Скавроник // Юридический вестник. — 1997. — № 4. — С. 56-57; Скавроник В. Н. Административно-юрисдикцион- ная деятельность суда / В. Н.Скавроник // Актуальні проблеми держави і права: Збірник наукових праць. — О., 1999. — Вип. 6. — С.218—248.

5. Бачило И. Л. Словарь административно- го права / И. Л. Бачило, Т. М. Гандилов, А. А. Гришковец, И. С. Милюхин, В. М. Пучкова // — М.: Фонд "Правовая культура", 1999. — С.11. (-318с.).

6. Салищева Н. Г. О некоториїх способахза- щити и охрани прав, свобод и законних ин- тересов граждан в сфере деятельности ис- полнительной власти российской федерации / Н. Г. Салищева // Конституция Россий- ской Федерации и совершенствование меха- низмов защити прав человека; Отв. ред. Е. А. Лукашевич. — М.: Ин-т гос-ва и права РАН, 1994. — С.78. (С.71—80).

7. Педько Ю. Адміністративна юстиція та адміністративна юрисдикція: деякі теоретичні та практичні питання співвідношення /Ю. Педько //Право України. — 2001. — № 10. — С.72—75. (С. 72—75).

8. Короєд С. О. Місце суду в системі органів адміністративної юрисдикції / С. О. Короєд // Науковий вісник Київського національного ун-ту внутрішніх справ: науково-теоретичний журнал. — 2007. — № 6. — С.20. (С. 18-23).

9. Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти / Н. Ю. Хама- нева.— М.:Ин-т гос-ва и права РАН, 1997. — С. 132. (-216 с.).

10. Писаренко Н. Б. Адміністративні суди в Україні: система й окремі аспекти діяльності / Н. Б. Писаренко // Проблеми законності: республіканський міжвідомчий науковий збірник / За заг. ред. В. Я. Тація. — Х., 2005. Вип. 75. — С.112—114. (С.112—121).

11. Бельский К. С. О системе администра- тивного права / К. С. Бельский // Государс- тво и право. — 1998. — №13. — С.10. (С.3-12).

12. Бельский К С. К вопросу о предмете ад- министративного права / К. С. Бельский // Государство и право. — 1997. — 11. — С21 (С.12—22).

26. Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы / Ю. Н. Старилов. — М.: Издательство НОРМА, 2001. — С.26. (-304с.)

27. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3-т /Ю. Н. Старилов. М.: Издательство НОРМА, 2002. — Т. 1. С.303 (-358с.).

28. Россинский Б. В. О предмете и системе административного права / Б. В. Россин- ский / Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития: материалы научной конференции. — М.: Закон и право, 2002. — С.46 (С.44—47).

29. Козлова Л. С. Институт административной юстиции в структуре административного права / Л. С. Козлова // Административное право и процесс. — 2006. — № 1. С.40 (С.39—40).

30. Адміністративне право України. Академічний курс: підручник: у двох томах/Голова ред. кол. В. Б. Авер´янов. — К.: Видавництво "Юридична думка", 2004. — Т.1. — С.394 (-584с.).

31. Комзюк А. Т. Адміністративний процес України: навчальний посібник / А. Т. Комзюк, М. Бевзенко, Р. С. Мельник. — К.: Прецедент, 2007. — С. 38 (-531с.).

32. Бевзенко В. М. Адміністративні суди України: навчальний посібник / В.М. Бевзенко. К.: Алеута, КНТ, 2006. — С.17-18 (-271с.).

33. Кузьменко О. Міркування про природу адміністративного процесу / О. Кузьменко. Право України. — 2007. — № 3. — 15. (С.12-15).

34. Адміністративне право України: начальний посібник / За заг. ред. Т. О. Коломоєць, Г. Ю. Гулєвської. — К.: Істина, 2007. — С.129 (-216с.).

35. Бахрах Д. Н. Административное право: учебник для вузов / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. — М.:Норма, 2007. С.756 (-816с.).

36. Пухтецька А. Нормативно-правове закріплення принципу верховенства права в чинному законодавстві України / А. Пух- тецька. — Юридична Україна. — 2007. — № 5. — С.35 (С.33—38).

37. Стефанюк В. С. Запровадження адміністративних судів у контексті судово- правової реформи в Україні/В. С. Стефанюк. — Адміністративне судочинство в Україні. — Х.: Консул, 2002. — Кн. 1. — С.8 (С.6—11).

38. Авер ´янов В. Б. Утвердження принципу верховенства права у новій доктрині українського адміністративного права / Б. Авер ´янов // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2006. — № 11 (61). — 63 (С.57—70).

39. Адміністративна юстиція. Адміністративне судочинство: навчальний посібник / За заг. ред. Т. О. Коломоєць, Г. Ю. Гулєвської. К.: Істина, 2007. — С.59 (-152 с.).

40. Педько Ю. С. Становлення адміністративної юстиції в Україні: монографія / Ю. С. Педько. — К.: Ін-т держави і права ім. М. Корецького НАН України, 2003. — С.63 (-208 с.).

41. Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України / Автори-упорядники І. Б. Коліушко, Р. О. Куйбіда. — К.: Факт, 2003. — С.51 (-536 с.).

42. Шишкін В. Завдання адміністративного судочинства / В. Шишкін. — Право України. 2005. — № 11. — С.12 (С.11—14).

43. Административное право: учебник/Под ред. Л. Л. Попова. — М.: Юристъ, 2002. — 443 (-697 с.).

44. Основи адміністративного судочинства в Україні: навчальний посібник / За заг. ред. Н. В. Александровой Р. О. Куйбіди. — К.: Ко- нус-Ю, 2006. — С. 31 (-256с.).

45. Скрипнюк О. В. Забезпечення прав людини — головна мета державного управління / О. В. Скрипнюк. — Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2006. — № 5 (55). — С.59 (С.59—69).



Повернутися до змісту | Завантажити
Інші книги по вашій темі:
Академія прокуратури України (збірник наукових праць)
Адміністративний суд Украіни (збірник наукових праць)
Правові науки України (Збірник наукових праць)