Українська електронна бібліотека

Загрузка...


Адміністративний суд Украіни (збірник наукових праць)

Підходи до удосконалення законодавства та практики у сфері розмежування видів судової юрисдикції


Олександр ПАСЕНЮК,

Голова Вищого адміністративного суду України, заслужений юрист України

Відповідно до частини 2 статті 124 Основного Закону юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. У свою чергу, частина 3 цієї статті та на її основі Закон України "Про судоустрій України" встановили, що система судів є досить розгалуженою: Конституційний Суд України, загальні та спеціалізовані суди окремих судових юрисдикцій (зокрема господарської, адміністративної). Тому перед законодавцем постало завдання — розподілити правовідносини поміж згаданими судами.

При чому належне виконання цього завдання є однією із найважливіших гарантій доступу особи до правосуддя. Певне правовідношення має бути віднесене до юрисдикції лише одного суду. Порушення цього правила може породити практику, коли жоден із судів не приймає відповідний спір до свого розгляду, або коли такий спір приймають до розгляду одночасно декілька судів. За таких умов можливості особи захистити своє право значно звузяться.

На жаль, доводиться констатувати, що згадане правило у вітчизняному процесуальному законодавстві втілене не повною мірою. Є окремі категорії правових спорів, щодо яких відсутні чіткі приписи про їх юрисдикційну належність. Я маю на увазі, зокрема: спори з приводу державної реєстрації прав на нерухоме майно; спори з приводу діяльності по розпорядженню об´єктами державної та комунальної власності (наприклад, з приводу продажу, передачі в користування, передачі в концесію тощо); спори щодо оскарження рішень Державного департаменту інтелектуальної власності про видачу патентів та щодо оскарження самих патентів, які видані на основі цих рішень.

Як усунути цей недолік законодавства? Для відповіді на це питання, на мою думку, необхідно проаналізувати, по-перше, фактори, які зумовили виділення того чи іншого виду юрисдикції, по-друге, критерії розподілу правових спорів між видами судової юрисдикції.

1. Традиційно в теорії процесуального права під судовою юрисдикцією (підвідомчістю) розуміють, з одного боку, властивості справи, які дозволяють певному суду взяти її до свого провадження, і, водночас, з іншого боку, право суду розглянути цю справу. При чому під судом мається на увазі суд, що здійснює правосуддя у певній процесуальній формі. Тобто розподіл правових спорів здійснюється між видами судочинства, а не між організаційними ланками судової системи.

Види (форми) судочинства та засади розподілу справ між ними закріплені в Законі України "Про судоустрій України". Частина 2 статті 1 цього Закону встановила такі види судочинства: цивільне, господарське, адміністративне, кримінальне та конституційне. Перші чотири види призначені для безпосереднього захисту прав і свобод особи, а остання — для спеціального абстрактного нормоконтролю. Через те, що конституційне судочинство за своїм призначенням істотно відрізняється від решти видів судочинства, проблем у визначенні меж конституційної юрисдикції на практиці майже не виникає. Юрисдикційні конфлікти пов´язані переважно із видами судочинства, що реалізуються судами загальної юрисдикції.

Відповідно до статті 19 Закону України "Про судоустрій України" цивільне та кримінальне судочинство є загальними видами, а господарське та адміністративне — спеціальними видами правосуддя. Тобто цивільна та кримінальна процесуальна форма призначені для захисту будь-яких прав, свобод та інтересів особи, крім тих, які за законом підлягають захисту в порядку господарської чи адміністративної процесуальної форми.

При розмежуванні справ між загальними видами судочинства складнощів не виникає. Злочини за своїми ознаками істотно відрізняються від цивільних правопорушень. До того ж, кримінальне право відноситься до публічних галузей, а тому коло спорів, що належить розглядати у порядку кримінального судочинства, є вичерпним. У свою чергу, цивільне право є базовим у системі приватних галузей права. Тому коло спорів, що можуть виникнути із цивільних правовідносин потенційно невичерпне. З огляду на це цивільна процесуальна форма є основною в системі загальної юрисдикції. Саме ця форма гарантує конституційне право особи на судовий захист, якщо закон не містить вказівки щодо юрисдикційної належності відповідного правового спору.

Колізії виникають переважно при відмежуванні цивільної юрисдикції від спеціальних юрисдикцій, а також при розмежуванні спеціальних юрисдикцій між собою. Між цивільною та господарською процесуальними формами юрисдикційні колізії виникають через спорідненість предметів цивільного та господарського правового регулювання. До того ж, обидві галузі права є приватними. Як на основі цивільного, так і на основі господарського права може виникнути невичерпне коло правових спорів. Разом із тим, господарська юрисдикція є спеціальною: коло належних до неї справ має бути закритим. З урахуванням цих двох позицій у новому Господарському процесуальному кодексі необхідно запровадити такі критерії, які, з одного боку, дозволили б господарському суду брати до розгляду будь-який господарський спір, а з іншого боку, відмежували б господарські спори від цивільних. Тобто перелік господарських спорів має бути закритим лише відносно (неповністю).

Між цивільною та адміністративною юрисдикцією колізії виникають через те, що публічно-правові утворення (держава, територіальна громада) можуть бути як суб´єктами приватних правовідносин (наприклад цивільних), так і суб´єктами публічних правовідносин (наприклад конституційних). Від імені цих утворень виступають відповідні органи — державні чи комунальні. При чому статус цих органів визначається виключно нормами публічного права, незалежно від того, які права публічно-правового утворення (цивільні чи публічні) вони мають намір реалізувати.

Інша колізія між цивільною та адміністративною юрисдикцією виникає через те, що правову охорону певних приватних прав особа може отримати лише після того, як держава визнає ці права. Таке визнання у формі реєстрації (посвідчення, підтвердження) є владною управлінською функцією і складає предмет діяльності адміністративного суду. Разом із тим, спори з приводу приватних прав, які визнані державою, належать до цивільної юрисдикції.

Із господарською юрисдикцією адміністративна юрисдикція конфліктує з тих же причин, що й із цивільною.

2. Які критерії розмежування судових юрисдикцій пропонує правова наука, яким чином ці критерії використані в чинному законодавстві, та які корективи слід внести для того, щоб усунути юрисдикційні конфлікти? Основними критеріями розмежування судових юрисдикцій називають: 1) суб´єктний склад сторін спору;

2) предмет спірних правовідносин; 3) характер спірних правовідносин.

Перший із названих критеріїв означає, що до юрисдикції певного суду відносяться лише ті спори, учасником яких є певний суб´єкт права, наприклад громадянин (стаття 24 Цивільного процесуального кодексу УРСР 1963 року), юридична особа (стаття 1 Господарського процесуального кодексу України — далі ГПКУ). Правда, при застосуванні цього критерію є небезпека, що однорідні за своєю природою правовідносини опиняться в різних судових юрисдикціях. Так власне і трапилося з корпоративними спорами, які підлягали розгляду в порядку цивільного судочинства, якщо хоча б одним із їх учасників був громадянин, та в господарському, якщо одним із учасників була юридична особа. Не виключено, що в подібній юрисдикцій- ній роздвоєності опиняться й інші приватні правовідносини, адже фізичні та юридичні особи в однаковій мірі здатні набувати та реалізовувати цивільні права.

Зауважу, що у сфері публічних правовідносин можливості фізичних осіб у набутті публічних прав майже такі ж як і в юридичних осіб. Адміністративні правовідносини за участю фізичних осіб істотним чином не відрізняються від адміністративних відносин за участю юридичних осіб. Тому природно, що спори із цих правовідносин незалежно від суб´єктного складу невладної сторони віднесено до адміністративної юрисдикції. У Російській Федерації публічно-правові спори за участю громадян поки що розглядаються судами загальної юрисдикції, а такі ж спори за участю суб´єктів господарювання — арбітражними судами. Проте російські юристи-практики визнають, що рано чи пізно розгляд обох згаданих категорій спорів буде об´єднано в єдиній адміністративній юрисдикції.

Отже, не дивно, що вітчизняний законодавець поступово відмовляється від цього критерію. Так, він уже відсутній у положенні, що визначає цивільну юрисдикцію (стаття 15 Цивільного процесуального кодексу України 2003 року — далі ЦПКУ). Новий Арбітражно-процесуальний кодекс Російської Федерації також уже не містить вказівки на те, що економічним спором є лише той, однією із обов´язкових сторін якого є юридична особа. Зрештою, відмова від суб´єктного критерію є загальносвітовою тенденцією.

Другим із названих критеріїв — предметом спору — виступає об´єкт матеріальних правовідносин, з приводу якого, власне, і виник юридичний конфлікт. Як відомо, такими об´єктами можуть бути дії, речі, нематеріальні об´єкти тощо. З огляду на це до господарської юрисдикції належать, зокрема, спори з приводу господарських дій або бездіяльності. У свою чергу, адміністративне судочинство призначене для розгляду спорів з приводу владних управлінських рішень, дій та бездіяльності.

Слід зауважити, що предмет спору як критерій віднесення справи до того чи іншого виду судової юрисдикції є ефективним тільки в тому випадку, коли у процесуальних законах чітко і ясно викладено його властивості. Натомість вітчизняне законодавство відхиляється від цієї вимоги. Так, у статті 1 ГПКУ вказується, що до юрисдикції господарських судів відносяться господарські справи. Проте цей Кодекс не містить визначення господарського спору. Деякою мірою відсутність такого визначення компенсується наявністю переліку окремих категорій справ, які належать до господарської юрисдикції. Проте цей перелік не є вичерпним. Виходить, що до юрисдикції господарського суду віднесено будь-який спір за участю юридичної особи. Таким чином коло спорів, які мають право розглядати господарські суди, набагато ширше за сферу спеціалізації цих судів — господарську сферу. За таких умов колізії з іншими судовими юрисдикціями неминучі. Для їх вирішення, на мою думку, необхідно застосовувати третій критерій розмежування юрисдикцій — характер спірних правовідносин.

Предметний критерій є ключовим і для адміністративної юрисдикції. Він є зручним у застосуванні, бо будь-які рішення, дії чи бездіяльність органу публічної адміністрації завжди є владними управлінськими. Статус такого органу є виключно публічно-правовим і не змінює цю свою якість залежно від галузевого змісту правовідносин, у яких орган представляє інтереси держави чи територіальної громади. Проте і практика адміністративного судочинства також засвідчила, що застосування лише предметного критерію призводить до юрисдикційних колізій. Частина 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАСУ) передбачає, що адміністративні суди вирішують виключно ті спори, які виникають із публічних правовідносин. До адміністративної юрисдикції не відносяться спори з приводу владних управлінських рішень, дій чи бездіяльності, що вчинені у межах приватних правовідносин. Розглядаючи такі спори, адміністративні суди втручаються у цивільну (господарську) юрисдикцію.

Таким чином ми підійшли до третього критерію розмежування видів судової юрисдикції — характеру спірних правовідносин. Під ним розуміють галузевий зміст правовідносин. Так, до цивільної юрисдикції належать спори, що виникають, зокрема, із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин (стаття 15 ЦПКУ); адміністративна юрисдикція визначена через публічні правовідносини (частина 1 статті 2 КАСУ). При цьому підставою для класифікації правовідносин є галузі права, а не галузі законодавства. Саме галузі права є однорідними за предметом свого регулювання і через це можуть бути надійними орієнтирами при розмежуванні судових юрисдикцій. Натомість галузі законодавства, наприклад господарське законодавство, як правило, поєднують у собі норми різної галузевої належності. Тому ГПКУ не використовує цю галузь законодавства при встановленні господарської юрисдикції. У Російській Федерації при визначенні аналогічної (арбітражної) юрисдикції використано галузі права — цивільне та адміністративне (статті 28, 29 Арбітражного процесуального кодексу РФ).

Разом із тим, цього критерію недостатньо для встановлення спеціальних видів судочинства. Адже без додаткових критеріїв адміністративна та господарська юрисдикція перетинались би із цивільною юрисдикцією, яка поширюється і на публічні, і на приватні правовідносини. Тому при визначенні будь-якої спеціальної юрисдикції поряд із характером спірних правовідносин необхідно використовувати й інший критерій. На мою думку, перш за все це має бути предмет спору.

На основі викладеного підходу можна сформулювати рекомендації щодо усунення юрисдикційних колізій, які виникають у практиці судів цивільної, господарської та адміністративної юрисдикцій. Спершу стосовно господарської юрисдикції. Для того, щоб попередити перетин цієї юрисдикції за характером спірних правовідносин із цивільною юрисдикцією в Господарському процесуальному кодексі України необхідно визначити загальний предмет спору. Саме такий загальний предмет спору дозволить господарським судам брати до свого провадження як ті спори, що вже перелічені у статті 12 ГПКУ, так і будь-які інші, що виникатимуть із цивільних правовідносин. Таким загальним предметом, на мою думку, має бути комерційна господарська (підприємницька) діяльність.

Щодо юрисдикційних конфліктів між господарською та адміністративною юрисдикцією, то їх можна усунути шляхом віднесення усіх публічно-правових спорів до компетенції адміністративних судів. Наведу декілька аргументів на користь цієї думки.

По-перше, прихильники широкої компетенції господарських судів вказують, що відносини державного регулювання економіки тісно пов´язані із господарськими відносинами, що є власне об´єктом такого регулювання. Тому, на їх переконання, публічно-правові спори у сфері економіки мають розглядатись разом із приватними спорами. Проте, маю визнати, що такий довід недостатньо переконливий. Держава здійснює регулювання не тільки у сфері економіки. Останні 20 років як Україна, так і інші країни, постійно посилюють свою присутність у соціальній сфері шляхом надання різного роду послуг, допомог тощо. За логікою згаданих авторів усі публічно-правові спори, пов´язані із соціальною сферою, слід було б розглядати в порядку цивільної юрисдикції, яка, власне, і спеціалізується на соціальних правовідносинах. Однак, із цього питання у них позиція інша — усі публічно-правові відносини за участю фізичної особи слід включити до адміністративної юрисдикції, а приватні правовідносини за її участю залишити у цивільній юрисдикції.

На мою думку, в даному підході закладена деяка непослідовність. Зарубіжний досвід також підтверджує неспроможність такого підходу. Зокрема, деякі розділи Комерційного кодексу Франції регулюють низку питань державного регулювання економіки. Проте це не стало підставою для того, щоб спори з приводу такого регулювання віднести до компетенції комерційних судів.

По-друге, необхідність збереження широкої — публічно-приватної — господарської юрисдикції обґрунтовується тим, що обсяг судової юрисдикції повинен відповідати предмету матеріального закону. Тобто до компетенції господарських судів мають належати спори, які виникають на основі Господарського кодексу України (далі — ГКУ). Проте хибність цієї позиції полягає в тому, що критерієм виділення судової юрисдикції є галузі права, а не галузі законодавства. Ігнорування цього привила призводить до суперечливості в твердженнях. З одного боку, ГКУ визнається цілісним і логічно завершеним законодавчим актом, а із іншого боку, допускається можливість прийняття Адміністративного кодексу на зразок того, що діяв в Україні у 20 — 60-х роках минулого століття. При цьому не враховується, що Адміністративний кодекс УРСР 1927 року регулював ті питання (реквізиція, конфіскація), які на сьогодні регулюються ГКУ (адміністративно-господарські санкції).

Водночас маю визнати — закріпивши усі публічно-правові спори за адміністративною юрисдикцією, ми повинні вирішити проблему преюдиційності для господарської юрисдикції обставин, встановлених у порядку адміністративного судочинства. Ця проблема породжена існуванням у практиці державного управління випадків, коли деякі адміністративні акти є безпосередньою підставою для виникнення (зміни, припинення) приватних правовідносин. Наприклад, державний акт про право власності на земельну ділянку є єдиним документом, що належно посвідчує це право, а одержання такого акту є юридичним фактом, який породжує це право (статті 125, 126 Земельного кодексу України). Так само права власності на винахід (корисну модель) випливають із відповідного патенту та починають діяти з моменту публікації відомостей про його видачу (стаття 28 Закону України "Про охорону прав на винаходи і корисні моделі"). Отже, вирішуючи питання про правомірність (чинність) відповідного акту, адміністративний суд автоматично вирішує питання про наявність чи відсутність відповідного приватного права, тобто дає правову оцінку приватним правовідносинам, хоча така функція є прерогативою господарського суду.

Із метою перевірки обґрунтованості адміністративного акту адміністративний суд повинен встановити обставини, що матимуть преюдиційне значення у приватноправовому спорі, котрий господарський суд розглядатиме за позовом приватної особи, яка є однією із сторін цього спору. В окремих випадках ця обставина хоча й може бути спростована іншими обставинами, які входять до фактичного змісту спірного приватного пра- вовідношення і встановлені господарським судом, однак все одно має бути взята до уваги через її преюдиційний характер. Для того, щоб уникнути таких колізій між обставинами, пропоную запровадити у ГПКУ правило: рішення адміністративного суду, яке набрало законної сили у справі щодо оскарження рішення чи дії суб´єкта владних повноважень, що є безпосередньою підставою для виникнення, зміни, припинення цивільних (господарських) прав та обов´язків, обов´язкове для суду, який розглядає справу про ці права і обов´язки, з питання чи є таке рішення або дія суб´єкта владних повноважень правомірними. Такий крок дозволить господарському суду, в разі достатніх підстав, спростовувати обставини, які стали підставою для прийняття владного рішення (вчинення дії) і вже пройшли оцінку в адміністративному суді при перевірці таких рішень та дій на предмет правомірності. Спростування обставин, у свою чергу, стане нововияв- леною обставиною, яка буде достатньою підставою для перегляду відповідного рішення адміністративного суду (пункт 1 частин 2 статті 245 КАСУ).

Поряд із цим правилом у господарському процесі слід закріпити й правило про те, що пріоритетом у вирішенні питання про правомірність владних рішення, дії чи бездіяльності володіє все ж таки адміністративний суд. Для цього у ГПКУ та ЦПКУ, зокрема, пропоную закріпити положення про те, що в разі необхідності встановити обставину правомірності акту органу влади, господарський суд має зупинити провадження у справі до набрання чинності рішенням адміністративного суду із цього питання. Правомірність таких актів господарський суд матиме право встановити самостійно лише в тому випадку, коли це питання не перебуває на розгляді адміністративного суду.

Тепер щодо юрисдикційних колізій, які виникають при застосуванні положень КАСУ. Вище я вже зазначав, що діяльність органів влади є публічною незалежно від того, в які права — приватні чи публічні — вони реалізують. Відповідно до частини 1 статті 2 КАСУ до адміністративної юрисдикції віднесено лише ту діяльність (рішення, дії, бездіяльність), яка спрямована на реалізацію публічних прав та обов´язків держави (територіальної громади). Окремі суди не беруть це положення до уваги і через це втручаються у цивільну та господарську юрисдикції.

Правильне застосування критеріїв меж судової юрисдикції дає змогу відповісти на питання, до компетенції яких судів належать спори, що були згадані мною на початку статті.

Так спори з приводу державної реєстрації прав на нерухоме майно слід розглядати в порядку адміністративного судочинства. Відносини реєстрації є публічно-правовими, а реєстраційні дії — владними управлінськими. Треті особи, які вважають, що державною реєстрацією порушені їх приватні права, можуть звернутись до адміністративного суду в тому випадку, якщо вони можуть бути учасниками реєстраційних процедур. Інакше їх позов має розглядатись у порядку цивільного (господарського) судочинства.

Аналогічний підхід слід застосовувати при визначенні юрисдикційної належності спорів щодо оскарження рішень Державного департаменту інтелектуальної власності про видачу патентів та щодо оскарження самих патентів, які видані на основі цих рішень.

У свою чергу, спори з приводу діяльності по розпорядженню об´єктами державної та комунальної власності (наприклад, з приводу продажу, передачі в користування, передачі в концесію тощо) належать до цивільної юрисдикції. Адже при такому розпорядженні держава (територіальна громада) реалізує свої цивільні права та обов´язки (наприклад, право продажу земельної ділянки шляхом укладення цивільно-правового договору — Глава 20 Земельного кодексу України). Правда, слід визнати, що в окремих випадках перехід матеріальних благ із публічної власності у приватну здійснюється на основі норм публічного права. Наприклад, пункт в) частини 3 статті 116 Земельного кодексу України надав громадянам право на одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації. Відносини із реалізації такого права є публічними і належать до адміністративної юрисдикції. Треті особи, які вважають, що при публічно-правовій передачі земельної ділянки були порушені їхні приватні права, мають звертатись до цивільного (господарського) суду. До адміністративного суду такі особи можуть звертатися лише тоді, коли норми публічного права передбачають їх участь у процедурах надання ділянки.

 



Повернутися до змісту | Завантажити
Інші книги по вашій темі:
Академія прокуратури України (збірник наукових праць)
Адміністративний суд Украіни (збірник наукових праць)
Правові науки України (Збірник наукових праць)